城镇就业困难人员，是指正在享受失业保险待遇的失业职工中，女性年龄达到35周岁及以上，男性年龄达到40周岁及以上，学历水平在高中及以下，持有《城镇失业人员求职证》（简称《求职证》），具有强烈的就业意愿的人员。

近年来，浙江省各地为了解决城镇下岗失业人员的就业问题，积极采取行政、经济等多种手段，调动社会各界的力量，探索多样化的就业路径。这些举措包括市场“寻岗”、政府“买岗”、行政事业单位“腾岗”、街道社区“拓岗”等方法。同时，一些地区还出台了多项优惠政策，如杭州市自2001年7月起实施的《关于进一步发展非正规组织就业和促进就业弱势人员再就业的若干意见》。尽管如此，劳动力就业状况仍然不容乐观。根据官方数据，截至2001年底，全国城镇登记失业率为3.6%，而浙江省领取失业保险金的城镇失业人员数量为23.9万，城镇登记失业率为3.7%。预计到年末，领取失业保险金的城镇失业人员将达到28万，城镇登记失业率预计将升至4.5%。若考虑到其他未登记的失业人员，实际失业率可能更高。此外，由于劳动者素质和观念等因素的影响，劳动力就业的结构性矛盾比较突出，一方面是一些技术含量较高的岗位难以招聘到合适的劳动者，另一方面是一些无技术或技术不熟练的失业人员难以实现就业和再就业。特别是就业困难群体的就业问题尤为引人关注。数据显示，截至前一年底，全省结转的24万名失业人员中，女性失业者约占45%，40-50岁人群约占20%，初中及以下文化程度的失业人员占一半以上，构成了一个庞大的就业困难群体。这些人由于年龄较大、文化程度低、技能单一，市场竞争能力严重不足。在对一些街道和社区的统计调查中发现，这类失业者的80%以上素质较低，就业困难，其中约三分之一的人家庭负担较重，生活较为困难。如果不及时解决他们的就业问题，可能会成为城市发展和影响社会治安的不稳定因素。

非正规就业是一种失业人员个体或群体组织起来参与便民服务与公益性劳动，企事业单位的各种临时性、突击性劳务，家庭手工作坊等生产自救形式，即无法建立或暂时无法建立稳定关系的就业形式，是以灵活就业为特征的一种就业方式。这种以灵活就业方式为特征的非正规就业，对社会来说不是传统用工方式的补充，而是传统用工方式在市场经济条件下的一种发展。

有资料显示，非正规就业在世界各国尤其是发达国家呈普遍上升趋势。例如，美国非正规就业约占就业总量的30%，成为吸纳劳动力的巨大“海绵”和“蓄水池”。在中国国内，上海市早在八九年前便将非正规就业纳入劳动保障部门的管理范围，成立“开业指导中心”并对其进行适度管理，通过政策引导和帮扶，以鼓励再就业、培育带头人为核心，以创业带动就业，每年新增岗位十余万个，一定程度上缓解了就业压力。随着浙江省城市化进程的加速，城镇社区建设的不断完善，以社区居民服务保洁保绿及各类配送和家电维修等为代表的非正规就业将会大量涌现。如果能顺势而为，非正规就业的道路将越来越广阔。

应当认识到，在非正规就业领域中，第三产业无论是在就业人口中所占的比例，还是在新提供的工作岗位的净增长方面，都在解决就业问题上发挥了重要作用。发展第三产业可以为家庭和社会提供各种服务的职业，能够吸收大量的简单劳动力，使一些无技能或技能单一的失业人员得到相应的岗位。近年来，浙江省三产在产业中的占比已达40%以上，且增长势头强劲，一些大中城市的产业结构正转向三、二、一模式。根据省就业管理服务局对2001年第二季度全省21个县（市、区）劳动力市场职业供求情况的统计，第三产业在就业中的比重为67.49%，已成为吸纳劳动力的主要渠道。可通过制定一系列加快服务业改革、有利于非公经济参与三产的政策，让服务行业采取多种经营方式，用市场化运作机制，以创造更多非正规就业岗位、创新更多的用工方式。首先，应鼓励一些国有企业、事业单位和国家机关的后勤服务尽快向社会公开招标，实行社会化、市场化运作。其次，在新批大中型项目中明确就业指标。目前的产业、投资等经济政策，对扩大就业和就业优先方面的考虑还不够充分。在当前经济保持较快增长而就业问题日益突出的情况下，政府应重视经济发展与创造就业机会的关系。建议政府在审批大中型项目时，应把就业指标（包括项目所提供的正规就业岗位和非正规就业岗位）作为一个审核内容。如果一个项目能提供较多的就业岗位，即使不能显著提高地方GDP指标，也应予以鼓励。

1. 明确非正规就业主管部门。在实际运营过程中，非正规就业几乎涉及政府的所有管理部门，如工商、税务、卫生、城管等。如果没有明确的部门和统一的政策，势必会造成多头管理、政令不一的混乱局面，最终无法将好事办好。应加快行政审批制度改革的步伐，对非正规就业，可在开业审批时采用现有的“一条龙”联合办公形式，由相关部门在规定时间内到指定地点现场办公。对非正规就业组织的日常管理，如各类收费和证照年检等，由劳动保障部门统一收集各方意见，集中进行管理和指导。

2. 建立管理网络。目前，一些地方和社区正在开展基础资料整理工作。在宁波市，截至2001年7月底，已建立了从市、区到街道的组织网络，该市在各区设立了社会保障和再就业救助站，每个站点配备5名工作人员，在各街道设立相应的办公室，每个办公室配备2名工作人员，工作人员通过公开招聘签订劳动合同，并确保经费。建议政府拨出专项资金，尽快建立以市为中心，以社区为基础，连接区和街道的信息网络，以真正形成覆盖点、线、面的失业人员管理网络。这一网络还可与“低保”管理网并行，以便了解失业人员的求职意向及用工单位的信息，以及失业人员的生活情况，从而及时提供社会救济。

3. 给予社区更大的管理权限。随着城市化建设的推进，社区的功能日益健全，社区将提供越来越多的岗位，据统计，其吸纳失业人员就业的比例已占到70%。此外，城镇失业人员通常在社区有固定的住所，因此可以利用属地管辖的优势，将社区作为政府与失业人员沟通的平台，借助社区的管理力量，赋予社区更大的管理权限并发挥其积极作用。

政府应重视非正规就业资金的筹措和使用，可规定地方财政按上年GDP的一定比例核拨专项资金，与各类社会捐助共同组成“促进再就业资金”，用于扶持非正规就业。一是用于一次性开业补助。二是贷款担保，即开办初期和发展过程中出现融资困难时，可由“促进再就业资金”提供期限为一至三年，最高额度为50万元的贷款担保。三是符合条件的非正规劳动组织可申请享受一年期的全额或半额贷款贴息等。

首先是税收减免和财政补贴。政府除了继续执行现有的一系列针对下岗失业人员再就业的优惠政策外，对于一些吸纳非正规就业量较大的特殊行业和地区，可给予专门的税收减免和财政补贴。例如，家政服务行业中适合大龄或技能单一者就业的岗位，如“五站”、“五所”项目，可给予开办及管理费的减免。一些受国家产业政策调整影响较大的地区，如轻纺业为主的湖州市，经济相对落后地区的丽水市、衢州市等，应对非正规就业给予适当的税收优惠政策。对于创办非正规就业组织达一定规模者，在其发展中还可享受一些优惠政策。其次是针对非正规就业人员的特殊社保基金缴纳办法。在调查中，许多街道和社区反映，一些可提供临时岗位的企业事业单位因不愿为一些临时性岗位缴纳“三金”而拒绝录用失业人员；而一些从事家政服务的失业人员，因高额的社保“三金”而无法将其纳入社保体系。在宁波市，一名保姆每月的工资约为四五百元，但由于社会平均工资较高，目前每月的“三金”为287元。建议对非正规就业人员可试行特殊的社保基金缴纳办法，一是对非正规就业人员个人自负采取灵活的缴费比例。对已缴纳或未缴纳社保基金的，在由政府相关部门认定的非正规组织工作的失业人员，可根据其一定期间总收入的百分比一次性缴纳个人。二是政府给予补助。在宁波市，对企事业单位招收“4050”、两保、双失业、已领低保及连续工龄满三十年以上的五种人员，符合相关规定者给予用工补助。对自主创办非正规就业组织三年以上、吸纳城镇失业人员五名以上者，其未连续缴纳社保费用的年限视为缴纳等。

对提供非正规就业机会的单位可酌情给予一定的财政补贴。

政府应将城镇失业人员的非正规就业与合理利用人才资源、合理调整地方产业结构相结合，统筹考虑，对城镇失业人员进行系统规范的职业培训。可规定失业人员在失业期间自主选择培训项目，在当地劳动保障部门核准的职业培训机构参加一期最长不超过6个月的职业培训。失业人员凭相关证明到当地劳动保障部门设立的公益性职业介绍机构，或经劳动保障部门批准设立的经营性职业介绍机构，申请享受免费职业指导和提供免费服务。政府应鼓励社会力量办学，参与劳动技能培训工作。凡由劳动保障部门认定为再就业困难的失业人员（即特困失业人员），培训费用实行100%减免；非特困失业人员经考核合格的按照培训费用的80%减免，其中20%由失业人员自负；经考核不合格的按照培训费用的50%减免，其中的50%由失业人员自负等。

在法定劳动年龄内有就业能力且就业愿望迫切的、在劳动保障服务机构进行失业登记且持有《再就业优惠证》或《就业失业登记证》的符合下列人员之一的，可按规定申请认定就业困难人员：

1. 城镇“4050”失业人员：界定时间为申报时上年度12月31日，男满50周岁，女满40周岁。

2. 享受城镇居民最低生活保障的失业人员：经民政部门认定，并持有有效《城市居民最低生活保障金领取证》的家庭成员中的失业人员。

3. 城镇特困职工家庭的失业人员：经县中华全国总工会认定并持有有效《特困职工证》的家庭成员中的失业人员。

4. 城镇残疾的失业人员：经劳动、民政或残联等有关职能部门鉴定并持有《残疾人证》的失业人员。

5. 城镇零就业家庭的失业人员：城镇家庭中所有家庭成员均处于失业状态，且无经营性、投资性收入的家庭（包括双方均失业家庭、单亲失业家庭中抚养未成年子女或赡养老人的）中的失业人员。

6. 连续失业1年以上的失业人员：最后一次失业登记到申请认定时已连续失业1年以上，且1年内进行四次以上求职登记，服从劳动保障机构推荐工作非因本人主观原因仍失业的，并报名参加职业技能培训获得相应资格证书人员。

7. 农村零转移家庭贫困的人员：家庭常住人口户籍在本县农村、家庭户籍人口在2人以上（含2人）、经相关部门确认的享受农村居民最低生活保障救济（补助）金的家庭成员，既未从事二三产业，也未从事高效农业。

8. 城市规划区范围内（指已撤村改社区居委会）的被征地农民：领取了职能部门核发的被征地农民生活保障证件，且符合上述1-6类就业困难人员类列之一的。

上述就业困难人员认定的共性条件：

（1） 在法定年龄内有正常就业能力且就业愿望（或转移就业愿望）迫切的；

（2） 本人目前未实现正规就业、稳定就业、充分就业的，且劳动报酬或经营收入低于当地最低工资标准的各类失业人员；

（3） 在劳动年龄内的家庭成员中（在校学生除外）人均收入低于上年在岗职工平均工资；

（4） 家庭成员中配偶属国家机关、条管部门在职在编人员的本人不予申报；

（5） 家庭拥有中高档商品房，且人均居住面积超过35平方米的，家庭成员不予申报；

（6） 家庭成员中已领取营业执照经营或持股经营者，年缴税额超过8000元，家庭成员不予申报；

（7） 未参加证件年检的失业人员不可以申报认定就业困难人员。

1. 个人填写就业困难人员申请书。

2. 符合上列的就业困难人员原有两证的须提供《就业登记证》首页、《再就业优惠证》第一、二页复印件及原件。无《再就业优惠证》须提供新办理的《就业失业登记证》第一页复印件及原件。

3. 身份证、户口簿原件和复印件（复印户口簿户口性质与本人姓名所在页），如本人身份证与户口簿不相符的，还需提供人口普查的原始资料。

4. 各相关职能部门核发的有效证件（证明）的原件和复印件。

5. 近期1寸免冠彩照两张。

1. 就业困难人员凭以上申报材料，到实际居住地（须连续居住六个月以上）的基层劳动保障服务机构提出申请。

2. 基层劳动保障服务机构人员，根据申请统一登记《海安县就业困难人员调查申报审核确认表》，并将相关情况进行调查核实。

3. 基层劳动保障服务机构对已经调查核实的人员进行公示，并对提出异议和举报电话的情况进行核查。

4. 镇、街道劳动保障服务所对公示无异议，符合初审条件的城镇就业困难人员，核准后录入信息管理系统，并将相关材料集中报县劳动就业管理处办理审核认定。

5. 就业困难人员实行按月申报、按季审核。