三公九卿，是中国古代官员制度。秦始皇嬴政统一六国后，在中央建立政权机构，称其为三公九卿制度。三公是指皇帝之下中央的最高官吏；九卿是泛指品秩为中二千石的中央长官。

三公九卿始于周朝，形成于战国，秦朝时确立。三公主要职责是辅佐国家政务，以太尉主管军事，丞相总理国政，御史大夫辅助丞相并监察百官。九卿分管具体事务，其中奉常主掌宗庙礼仪，郎中令职掌宫殿侍卫，卫尉掌管宫内禁外的守卫，太仆安排皇帝出巡，廷尉主管审判上诉案件、典客主管郡国、外交来使和少数民族事务，宗正管理皇族内部事务，治粟内史主管国家的财政钱粮，少府主管皇帝私人财政和事务，此外还有中尉、太子太傅、将作少府等卿。

西汉建立后，基本沿袭秦朝三公九卿制度。但太尉不常设立，实为丞相和御史大夫开府分曹，处理事务。西汉武帝时期，因丞相位高权重，危及君权，汉武帝改革中央官制，将实权转归尚书台，丞相、太尉的权利被削弱，御史大夫则成为全国最高的监察官。此后，哀帝、成帝、新朝王莽时期都对三公九卿的名称有所变更。东汉时期，政权内部结构重新调整，三公名义上各自下辖三卿，实际上九卿直接或者通过尚书台间接听命于皇帝。三国时期，魏国将尚书台独立，取代三公府，成为全国最高行政机关。魏晋南北朝时期，随着中书省、门下省的出现，九卿成为具体服务机构。隋朝以后，三公九卿被三省六部制替代，成为加官。

秦汉确立了三公九卿制的基本模式 ，而三公九卿就是对中国古代中央政府的行政体制和组织形式的概括。实现了皇帝中央集权的目的，控制着从中央到地方的行政、司法、军事、财政、监察权力。当代秦汉史专家林剑鸣认为，三公九卿的设立，使得各个官职之间互相牵制和配合，最终权力汇集到皇帝手中，达到维护其专政的企图。

三公是指皇帝之下中央的最高官吏。关于三公所指，古今说法不一，普遍认同的是宋末时期史学家胡三省在《资治通鉴》中的注解，秦朝确立丞相、太尉、御史大夫为三公。早在周代时就设有三公与天子议政，即太师、太傅、太保。战国时期，丞相为百官之首。秦昭襄王秦武王设立甘茂、樗里疾担任左、右丞相，不仅辅佐皇帝处理国家政务，还总揽军政大权。秦始皇建立秦朝后，为缩小相权对君权的威胁，于是设置太尉来主管军事，又设立御史大夫，命其既能辅佐丞相协理国政，又能承转皇帝诏令制书和公卿奏事，及监察、举劾官吏等事务。

九卿泛指品秩为中二千石的中央长官。在《汉书·百官公卿表》记载，周代设有九卿，分别为天官冢宰、地官司徒、礼部尚书宗伯、夏官司马、秋官司寇、冬官司空、少师、少傅、少保。战国时期，九卿首次在《吕氏春秋·孟春纪》中记载，“立春之日，天子亲率三公九卿诸侯大夫，以迎春于东郊”。秦朝时期，九卿一般包括太常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、治粟内吏、少府。到刘恒、刘启时开始泛称中央部分高级官吏为九卿，与人数无关，除沿袭秦官以外，还有改称后的太常、光禄勋、大司农、鸿胪寺、执金吾，加上太子太傅、太子少傅、将作大匠、詹事、大长秋、典属国等。

秦灭六国之战后，在中央建立政权机构，称其为三公九卿制度。三公即丞相、太尉、御史大夫。三公之中，丞相居首，执掌金印紫绶，秩比万石。太尉与丞相地位和待遇相同，但皇帝为执掌兵权，只是在制度上设有太尉官职，并未有官员任命这一职务。御史大夫为副丞相，执掌银印青绶，秩比二千石。由于太尉不常设，御史大夫仅位居上卿，因此秦朝没有并列三公。

三公之下设立九卿分掌具体事务，虽然都各有职务，但是皇帝可以随时调遣或增减其职权。九卿的录用和任免都是由皇帝决定，凡有空缺时，以考核优异者补进。其主要职能多与皇帝的私事有关，并非完全的国家公务机构。太常主持宗庙礼仪；郎中令执掌宫廷掖门户；卫尉管理宫门卫屯兵；太仆职掌舆马，有时还要亲自为皇帝驾车；廷尉掌管刑律；典客负责外交或民族事务；宗正管理皇族内部事务；治粟内史掌国家财政钱粮；少府主理皇帝私人财政。九卿的秩次均为中二千石。三公九卿均有各自的官署处理本职事务，诸事汇总以后交由丞相转呈皇帝裁决。

西汉初年，沿承秦制，在中央设有丞相、御史大夫、太尉。由于太尉不常设立，因此是丞相和御史大夫二公各自开府，招募定员数额的掾吏分曹处理事务。由于丞相的职权所管事务过杂，汉朝时期皇帝都会根据需要增删。刘彻刘彻执政时，逐渐收权并重用近臣，组成中朝来分割相权。本为少府属官的尚书，被立为中朝官署尚书台的长官，并设有属官，处理国家事务。汉武帝又设立大司马，再加将军号。据《史记·卫青列传》记载，大将军卫青、骠骑将军霍去病皆为大司马。但大司马只是作为加官，并无印绶及官属。自汉武帝后，大司马将军统领左右前后将军、侍中、常侍、散骑等内朝官员。而中央政府则成为外朝由丞相统领，其职权虽然被削弱，但仍是中央政府的最高级官吏。

绥和元年（公元前8年），廷尉何武向汉成帝刘骜谏言改制，他认为朝堂政事繁多，丞相独揽三公之事，以致久废不治。于是汉成帝赐曲阳侯王根大司马印绶，并设置官属。将御史大夫更名为大司空，授金印紫绶，其俸禄和丞相一致。自此丞相、御史大夫和大司马三处于同一等级，并称三公。秦朝和西汉前中期，御史大夫主要负责监察和司法。虽品秩与九卿相同，但可直接对皇帝负责。汉成帝时，将御史大夫改为大司空，其职权发生了很大变化。与丞相并称后，其监督功能下移到御史大夫的属官御史中丞。建平二年（公元前5年），大臣朱博向刘欣建议将官职大司马恢复为御史大夫。由于三公之间的职责难以分明，对治理国家没有益处。汉哀帝刘欣于元寿二年（公元前1年）将丞相职权一分为三，并改丞相为大司徒，御史大夫为司空，与大司马终成为三足鼎立的三公制。

西汉初期，九卿相沿秦制，不是固定官制，泛指品秩为中二千石职掌实际事务的中央机构长官。自文景时期开始，史籍中出现将中央部分官僚称为九卿的说法，其范围增加品秩为二千石的官职。在《汉书·百官公卿表》中符合其特性的官职，除太常改称太常，郎中令改为光禄勋、治粟内史改为大司农、大鸿胪改为鸿胪寺、中尉改称执金吾以外，还有太子太傅、太子少傅、将作大匠、詹事、大长秋、典属国、水衡都尉、京兆尹、左冯翊、右扶风。因此，西汉直到灭亡，九卿并不是特定数量而是列卿的泛称。

西汉末年外戚权臣王莽建立新朝后，对三公九卿的官职名称和职责做了具体分化。西汉成哀时期只是在形式上设立了三公制，王莽执政后，设定大司马主管天文，辅助农业生产。大司徒主管人事，负责文治百姓。大司空主管地理，负责治理山川河流。如《史记·王莽传》中记载， 司空王邑因地震造成灾害而引咎辞职。

王莽还把凡是中二千石级都改名叫卿。设立司马司允、司徒司直、司空司若为孤卿。将大司农改称羲和（又改为纳言），大理改称作士，太常改称宗伯，鸿胪寺改称典乐，少府改称共工，水衡都尉改称予虞，与三孤卿合称为九卿，分属于三公管辖。每一个卿下辖三大夫，每一个大夫下辖三元士，构成三公九卿、二十七大夫、八十一元士的体制，主治各官府的职务。此外，把原属于九卿的光禄勋、太仆、卫尉划入六监，宗伯成为太常的属官。

东汉初年，刘秀刘秀沿袭新朝时的三公制度，设立大司徒、大司马、司空。建武二十七年（公元51年），光武帝改制，将大司徒改称司徒，命其负责人事，职掌百姓教化，下有太仆、鸿胪、廷尉三卿辅佐。大司马则改为太尉，主掌兵事和民政。分领太常、卫尉、光禄勋三卿。大司空改为司空，职掌水文地理，分领宗正、少府、司农三卿。一般国家大事都由三公共同商议。三公各自开府，各设秩为千石的长史一人，又各置掾属数十人。三公虽然建制完整，然而尚书台已成为重要的中枢决策机构，因此三公职权常被尚书侵夺。三公只是在名义上受到天子和朝臣的尊崇，有时还要听命于外戚。外戚窦宪、梁冀拜为大将军后，都开府设置官属，地位均在三公上。除此之外，经常还会因为灾变而被策免或责罚。当时只要有天灾地变，皇帝和朝臣都需要罚己，经常是三公自己主动劾奏或是被皇帝策免。西汉三公被免后，丞相常由御史大夫补位，而东汉时期，三公多为九卿进补。东汉末年，刘协刘协将司空改为御史大夫，任曹操为丞相，三公制至此终止。

东汉时期在中央政府设有九卿的官职。分别为太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府，并分属三公管理，但其职能却发生了极大的变化。尚书台的六曹已成为中央决策的重要机构，九卿的行政管理职能都划归其内，直接或者通过尚书台间接听命于皇帝。

三国时期，吴国和蜀汉都设有司徒、司空、太尉三公。魏国则是在尚书台设立二十余曹，已然成为最高行政机关，取代东汉时期的三公府。到魏晋南北朝时期，三公九卿制式微，在中央政府机构逐步形成了三省六部制的雏形。曹魏初年，设有司徒、司空、太尉，但多授于年龄偏大的长者，没有实权。晋朝时，将太师、太傅、太保、太尉、司徒、司空、大司马、大将军设为八公，都是位尊但无职权的官职，除非是加上“录尚书事”的头衔，否则不能干预朝政。南北朝时期相沿，诸公已成为荣誉之职，是供皇帝随时顾问咨询的论道之官。皇帝也会把它作为削职某些权臣的手段，明与高位，暗夺其权。诸公均能开府仪同三司，设置官署长史、司马、参军、从事等，更多是一种摆设。

魏朝时期的九卿，沿袭东汉时期官制。到了晋朝设有列卿，在东汉九卿的基础上，加入大匠、太后三卿（卫尉、少府、太仆）、大长秋，并各置丞、功曹、主簿、五官等属员。南梁的开国皇帝萧衍设有十二卿，并开始在官称后面加“卿”字。太常卿、加置宗正卿、司农卿为春卿，加置太府卿、少府卿、加置太仆卿为夏卿，卫尉卿、廷尉卿、大匠卿为秋卿，光禄卿、鸿胪卿、大舟卿为冬卿，均设置属官丞、功曹、主簿。北齐将太常、光禄、卫尉、宗正、太仆大理、鸿胪、司农、太府称为九寺。由于三省权力的不断扩大，九卿的职权已成为虚名，甚至从中央执行机构下降成为具体服务机构。太常掌管礼仪，廷尉掌管司法，二者由于不是核心部门，变化均不太大。然而光禄、司农、宗正、太仆等发生了很大的变化，如光禄勋本为兵权在手的皇帝近侍，到了北齐则是安排筵席的官员。究其原因，一是由于尚书省职官对于九卿职权的侵夺，二是门下省负责宫廷内事务，九卿渐转向专管国家事务。

隋朝时期，中央机构发生了根本的变化，三省六部制替代了三公九卿，虽然此后各朝代的中央官僚机构中三公的官品最高，皆为正一品，但他们已是徒有虚名，既没有实权，也没有开府设立幕僚。而九卿的职务也被划分到了其他部门中。九卿的官称或有保留，但实为虚衔或成为加官、赠官。

秦汉时期确立的三公九卿制基本模式，不仅是对中国古代中央政府的行政体制和组织形式的概括，还实现了皇帝中央集权的目的，控制着从中央到地方的行政、司法、军事、财政、监察权力。当代秦汉史专家林剑鸣认为，三公九卿的设立，使得各个官职之间互相牵制和配合，最终权力汇聚到皇帝手中，达到维护其专政的企图。当代历史学教授黄留珠认为以“三公九卿”为中心的中央集权政治制度，对汉朝以后的中央官制产生了深远的影响。随着三公九卿的逐渐完善，国家各部门职能官的分工也愈加细化。然而皇帝家国不分，出现政务与家务混杂的现象。

关于三公九卿的渊源及其发展，后世多有争议。近代秦汉史学者徐复观认为，“三公”始于战国初期墨子学派的政治理想。在《墨子》的官制系统中，三公之上是天子，三公之下是诸侯，三公指的是卿大夫。秦国丞相吕不韦云集门客著写《吕氏春秋》，在其十二纪中，首先把三公九卿组合在一起。在《孟春纪》记载，立春之日，天子亲率三公九卿诸侯大夫，以迎春于东郊。《礼记·王制》中有天子，三公，九卿，二十七大夫，八十一元士，就是刘恒命博士承袭《吕氏春秋》演变而来。秦朝时只有二公，三公九卿的名称对其实际官制没有造成影响。西汉建立后沿袭秦制，但冠属九卿之名的官职不局限于九个，也可推知秦朝并无九卿一说。西汉初年只是流行三公九卿的说法，直到绥和元年（公元前8年），刘骜采纳大臣何武谏言，才将御史大夫改为司空。之后三公九卿制度逐渐在现实的官制上使用，至东汉完全确定。

中国秦汉史研究会会长卜宪群认为“三公说”源于战国时期各学派依据古史而主张的一种理想， 而后由儒家学派发展并转化为实际政制。最早见于《史记·殷本纪》，称周文王、九侯、 晋鄂侯为三公，这是司马迁以后代历史的逆推，意指他们为商代的三位贤者，与官制无关。到西周时期，中央最高执政机构是卿事和太史寮，在卿事寮的执政者称为卿士而且担任一定的官职。“公”在周代是最高爵位，而且只有周王宗族被封公爵及世袭。另在《尚书》《礼记》等记载都有提及三公“位尊而事虚，不必备其人”，因此周朝并无三公。春秋时期的各国诸侯纷纷称王公，因此在公之下不会再设三公，但是在许多国家都实行了三卿制，如郑国以司徒、司马、司空为三卿，《左传》中记载“单成公六年，三卿为主”。到了战国时期，三公成为国君之下的最高官职而且兼有选贤任能的性质。秦汉的儒家学派则继承下来再加以发展，经过汉成帝、刘欣的改革，三公并立出现。秦朝至西汉初年，九卿也只是儒家学说的理论，到汉文帝、刘启时期才开始泛称中央部分高级官吏为九卿，与人数无关，其品秩既有中二千石也有二千石。王莽建立新朝后，九卿向实际政制转变，东汉沿承，成为专称而非泛指，分别受辖于三公，品秩为中二千石。

当代学者高兵认为学界常把“三公九卿制”误认为是“三公九卿”，因此陷入对三公九卿的人数，名称和存在时间的不断考证中。所谓“三公九卿”其实是以君权为中心的金字塔式中央行政体制。它是一个不断变化的过程，逐渐发展为行政、军事、监察分立的行政体制。其基本特征是，由皇帝直属领导若干最高级官吏，统领众卿执掌全国各部政务。众卿下设不同人数的僚属，负责处理具体政务。《史记·殷本纪》记载，纣以西伯昌、九侯、鄂侯为三公。这是目前有关三公的最早记载，而三公之下的百僚庶尹，则是九卿的实际内容。西周时期辅佐周王的是太保、太傅、太师，下有两大行政官署为卿事僚和太史僚。春秋时期各国国君下设一人总理全国军政事务， 虽各国名称不一，但他们已集军政、用人和监察于一体，其下的政务官也有百官在处理各项事务。到秦汉时期，中央行政体制基本沿袭了先秦时期的架构，其权力分工更为具体化。因此，高兵认为三公九卿从商朝开始，周代形成，到秦汉时期确立。