三公九卿,是中国古代官员制度。秦始皇嬴政统一六国后,在中央建立政权机构,称其为三公九卿制度。三公是指皇帝之下中央的最高官吏;九卿是泛指品秩为中二千石的中央长官。
三公九卿始于周朝,形成于战国,秦朝时确立。三公主要职责是辅佐国家政务,以太尉主管军事,丞相总理国政,御史大夫辅助丞相并监察百官。九卿分管具体事务,其中奉常主掌宗庙礼仪,郎中令职掌宫殿侍卫,卫尉掌管宫内禁外的守卫,太仆安排皇帝出巡,廷尉主管审判上诉案件、典客主管郡国、外交来使和少数民族事务,宗正管理皇族内部事务,治粟内史主管国家的财政钱粮,少府主管皇帝私人财政和事务,此外还有中尉、太子太傅、将作少府等卿。
西汉建立后,基本沿袭秦朝三公九卿制度。但太尉不常设立,实为丞相和御史大夫开府分曹,处理事务。西汉武帝时期,因丞相位高权重,危及君权,汉武帝改革中央官制,将实权转归尚书台,丞相、太尉的权利被削弱,御史大夫则成为全国最高的监察官。此后,哀帝、成帝、新朝王莽时期都对三公九卿的名称有所变更。东汉时期,政权内部结构重新调整,三公名义上各自下辖三卿,实际上九卿直接或者通过尚书台间接听命于皇帝。三国时期,魏国将尚书台独立,取代三公府,成为全国最高行政机关。
魏晋南北朝时期,随着中书省、门下省的出现,九卿成为具体服务机构。
隋朝以后,三公九卿被三省六部制替代,成为加官。
秦汉确立了三公九卿制的基本模式 ,而三公九卿就是对中国古代中央政府的行政体制和组织形式的概括。实现了皇帝中央集权的目的,控制着从中央到地方的行政、司法、军事、财政、监察权力。当代秦汉史专家
林剑鸣认为,三公九卿的设立,使得各个官职之间互相牵制和配合,最终权力汇集到皇帝手中,达到维护其专政的企图。
名称与由来
三公是指皇帝之下中央的最高官吏。关于三公所指,古今说法不一,普遍认同的是宋末时期史学家
胡三省在《
资治通鉴》中的注解,
秦朝确立
丞相、
太尉、
御史大夫为三公。早在
周代时就设有三公与天子议政,即
太师、太傅、太保。战国时期,丞相为百官之首。
秦昭襄王秦武王设立
甘茂、
樗里疾担任左、右丞相,不仅辅佐皇帝处理国家政务,还总揽
军政大权。
秦始皇建立秦朝后,为缩小相权对君权的威胁,于是设置太尉来主管军事,又设立御史大夫,命其既能辅佐丞相协理国政,又能承转皇帝诏令制书和
公卿奏事,及监察、举劾官吏等事务。
九卿泛指品秩为中二千石的中央长官。在《汉书·百官公卿表》记载,
周代设有九卿,分别为天官冢宰、地官
司徒、
礼部尚书宗伯、夏官
司马、秋官
司寇、冬官
司空、少师、少傅、少保。战国时期,九卿首次在《吕氏春秋·孟春纪》中记载,“
立春之日,天子亲率三公九卿诸侯大夫,以迎春于东郊”。
秦朝时期,九卿一般包括
太常、郎中令、
卫尉、太仆、廷尉、
大鸿胪、宗正、治粟内吏、
少府。到
刘恒、
刘启时开始泛称中央部分高级官吏为九卿,与人数无关,除沿袭秦官以外,还有改称后的太常、光禄勋、大司农、
鸿胪寺、执金吾,加上太子太傅、太子少傅、将作大匠、
詹事、
大长秋、典属国等。
历史沿革
秦朝初创
秦灭六国之战后,在中央建立政权机构,称其为三公九卿制度。三公即丞相、
太尉、
御史大夫。三公之中,丞相居首,执掌金印紫绶,秩比万石。太尉与丞相地位和待遇相同,但皇帝为执掌兵权,只是在制度上设有太尉官职,并未有官员任命这一职务。御史大夫为副
丞相,执掌银印青绶,秩比二千石。由于太尉不常设,御史大夫仅位居上卿,因此秦朝没有并列三公。
三公之下设立九卿分掌具体事务,虽然都各有职务,但是皇帝可以随时调遣或增减其职权。九卿的录用和任免都是由皇帝决定,凡有空缺时,以考核优异者补进。其主要职能多与皇帝的私事有关,并非完全的国家公务机构。
太常主持宗庙礼仪;郎中令执掌宫廷掖门户;
卫尉管理宫门卫屯兵;太仆职掌舆马,有时还要亲自为皇帝驾车;廷尉掌管刑律;典客负责外交或民族事务;宗正管理皇族内部事务;治粟内史掌国家财政钱粮;
少府主理皇帝私人财政。九卿的秩次均为中二千石。三公九卿均有各自的官署处理本职事务,诸事汇总以后交由
丞相转呈皇帝裁决。
两汉发展
西汉时期
西汉初年,沿承秦制,在中央设有
丞相、御史大夫、太尉。由于太尉不常设立,因此是丞相和
御史大夫二公各自开府,招募定员数额的掾吏分曹处理事务。由于丞相的职权所管事务过杂,汉朝时期皇帝都会根据需要增删。
刘彻刘彻执政时,逐渐收权并重用近臣,组成中朝来分割相权。本为少府属官的尚书,被立为中朝官署尚书台的长官,并设有属官,处理国家事务。汉武帝又设立
大司马,再加将军号。据《史记·卫青列传》记载,大将军卫青、
骠骑将军霍去病皆为大司马。但大司马只是作为加官,并无印绶及官属。自汉武帝后,大司马将军统领左右前后将军、侍中、常侍、散骑等内朝官员。而中央政府则成为外朝由
丞相统领,其职权虽然被削弱,但仍是中央政府的最高级官吏。
绥和元年(公元前8年),廷尉
何武向汉成帝刘骜谏言改制,他认为朝堂政事繁多,丞相独揽三公之事,以致久废不治。于是汉成帝赐曲阳侯
王根大司马印绶,并设置官属。将
御史大夫更名为大司空,授金印紫绶,其俸禄和丞相一致。自此丞相、御史大夫和大司马三处于同一等级,并称三公。
秦朝和
西汉前中期,御史大夫主要负责监察和司法。虽品秩与
九卿相同,但可直接对皇帝负责。汉成帝时,将御史大夫改为大司空,其职权发生了很大变化。与丞相并称后,其监督功能下移到御史大夫的属官
御史中丞。建平二年(公元前5年),大臣
朱博向
刘欣建议将官职大司马恢复为御史大夫。由于三公之间的职责难以分明,对治理国家没有益处。汉哀帝刘欣于
元寿二年(公元前1年)将丞相职权一分为三,并改丞相为大司徒,御史大夫为
司空,与
大司马终成为三足鼎立的三公制。
西汉初期,九卿相沿秦制,不是固定
官制,泛指品秩为中二千石职掌实际事务的
中央机构长官。自文景时期开始,史籍中出现将中央部分官僚称为九卿的说法,其范围增加品秩为二千石的官职。在《汉书·百官公卿表》中符合其特性的官职,除
太常改称太常,郎中令改为光禄勋、治粟内史改为大司农、
大鸿胪改为
鸿胪寺、
中尉改称执金吾以外,还有太子太傅、太子少傅、将作大匠、詹事、
大长秋、典属国、
水衡都尉、
京兆尹、
左冯翊、
右扶风。因此,
西汉直到灭亡,九卿并不是特定数量而是列卿的泛称。
新朝时期
西汉末年外戚权臣
王莽建立新朝后,对三公九卿的官职名称和职责做了具体分化。西汉成哀时期只是在形式上设立了三公制,王莽执政后,设定
大司马主管天文,辅助农业生产。大司徒主管人事,负责文治百姓。大司空主管地理,负责治理山川河流。如《史记·王莽传》中记载,
司空王邑因地震造成灾害而引咎辞职。
王莽还把凡是中二千石级都改名叫卿。设立司马司允、
司徒司直、司空司若为孤卿。将大司农改称羲和(又改为纳言),大理改称作士,
太常改称
宗伯,
鸿胪寺改称典乐,
少府改称
共工,水衡都尉改称予虞,与三孤卿合称为九卿,分属于三公管辖。每一个卿下辖三大夫,每一个大夫下辖三元士,构成三公九卿、二十七大夫、八十一元士的体制,主治各官府的职务。此外,把原属于九卿的光禄勋、太仆、
卫尉划入六监,宗伯成为太常的属官。
东汉时期
东汉初年,
刘秀刘秀沿袭
新朝时的三公制度,设立大司徒、
大司马、
司空。
建武二十七年(公元51年),光武帝改制,将大司徒改称司徒,命其负责人事,职掌百姓教化,下有太仆、鸿胪、廷尉三卿辅佐。大司马则改为
太尉,主掌兵事和民政。分领太常、卫尉、光禄勋三卿。大司空改为司空,职掌水文地理,分领宗正、
少府、司农三卿。一般国家大事都由三公共同商议。三公各自开府,各设秩为千石的
长史一人,又各置掾属数十人。三公虽然建制完整,然而尚书台已成为重要的中枢决策机构,因此三公职权常被尚书侵夺。三公只是在名义上受到天子和朝臣的尊崇,有时还要听命于外戚。外戚
窦宪、
梁冀拜为大将军后,都开府设置官属,地位均在三公上。除此之外,经常还会因为灾变而被策免或责罚。当时只要有天灾地变,皇帝和朝臣都需要罚己,经常是三公自己主动劾奏或是被皇帝策免。
西汉三公被免后,
丞相常由
御史大夫补位,而东汉时期,三公多为九卿进补。
东汉末年,
刘协刘协将
司空改为御史大夫,任
曹操为丞相,三公制至此终止。
东汉时期在中央政府设有九卿的官职。分别为太常、光禄勋、
卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、
少府,并分属三公管理,但其职能却发生了极大的变化。尚书台的六曹已成为中央决策的重要机构,九卿的行政管理职能都划归其内,直接或者通过尚书台间接听命于皇帝。
魏晋没落
三国时期,吴国和
蜀汉都设有
司徒、司空、
太尉三公。魏国则是在尚书台设立二十余曹,已然成为最高行政机关,取代东汉时期的三公府。到
魏晋南北朝时期,三公九卿制式微,在中央政府机构逐步形成了
三省六部制的雏形。
曹魏初年,设有司徒、司空、太尉,但多授于年龄偏大的长者,没有实权。
晋朝时,将
太师、太傅、太保、太尉、司徒、司空、
大司马、大将军设为八公,都是位尊但无职权的官职,除非是加上“
录尚书事”的头衔,否则不能干预朝政。南北朝时期相沿,诸公已成为荣誉之职,是供皇帝随时顾问咨询的论道之官。皇帝也会把它作为削职某些权臣的手段,明与高位,暗夺其权。诸公均能开府仪同三司,设置官署
长史、司马、参军、从事等,更多是一种摆设。
魏朝时期的九卿,沿袭东汉时期
官制。到了晋朝设有列卿,在
东汉九卿的基础上,加入大匠、太后三卿(
卫尉、少府、太仆)、
大长秋,并各置丞、功曹、
主簿、五官等属员。
南梁的开国皇帝
萧衍设有十二卿,并开始在官称后面加“卿”字。
太常卿、加置宗正卿、司农卿为春卿,加置太府卿、少府卿、加置太仆卿为夏卿,卫尉卿、廷尉卿、大匠卿为秋卿,光禄卿、鸿胪卿、大舟卿为冬卿,均设置属官丞、功曹、主簿。
北齐将太常、光禄、卫尉、宗正、太仆大理、鸿胪、司农、太府称为九寺。由于三省权力的不断扩大,九卿的职权已成为虚名,甚至从中央执行机构下降成为具体服务机构。太常掌管礼仪,廷尉掌管司法,二者由于不是核心部门,变化均不太大。然而光禄、司农、宗正、太仆等发生了很大的变化,如光禄勋本为兵权在手的皇帝近侍,到了北齐则是安排筵席的官员。究其原因,一是由于尚书省职官对于九卿职权的侵夺,二是
门下省负责宫廷内事务,九卿渐转向专管国家事务。
隋朝取缔
隋朝时期,中央机构发生了根本的变化,
三省六部制替代了三公九卿,虽然此后各朝代的中央官僚机构中三公的官品最高,皆为正一品,但他们已是徒有虚名,既没有实权,也没有开府设立幕僚。而九卿的职务也被划分到了其他部门中。九卿的官称或有保留,但实为虚衔或成为加官、赠官。
职权与属官
三公
九卿
影响与评价
秦汉时期确立的三公九卿制基本模式,不仅是对中国古代中央政府的行政体制和组织形式的概括,还实现了皇帝中央集权的目的,控制着从中央到地方的行政、司法、军事、财政、监察权力。当代秦汉史专家林剑鸣认为,三公九卿的设立,使得各个官职之间互相牵制和配合,最终权力汇聚到皇帝手中,达到维护其专政的企图。当代历史学教授
黄留珠认为以“三公九卿”为中心的中央集权政治制度,对汉朝以后的中央
官制产生了深远的影响。随着三公九卿的逐渐完善,国家各部门职能官的分工也愈加细化。然而皇帝家国不分,出现政务与家务混杂的现象。
相关争议
关于三公九卿的渊源及其发展,后世多有争议。近代秦汉史学者
徐复观认为,“三公”始于
战国初期
墨子学派的政治理想。在《墨子》的官制系统中,三公之上是天子,三公之下是诸侯,三公指的是卿大夫。
秦国丞相吕不韦云集门客著写《
吕氏春秋》,在其十二纪中,首先把三公九卿组合在一起。在《孟春纪》记载,
立春之日,天子亲率三公九卿诸侯大夫,以迎春于东郊。《
礼记·王制》中有天子,三公,九卿,二十七大夫,八十一元士,就是
刘恒命博士承袭《吕氏春秋》演变而来。秦朝时只有二公,三公九卿的名称对其实际官制没有造成影响。西汉建立后沿袭秦制,但冠属九卿之名的官职不局限于九个,也可推知秦朝并无九卿一说。西汉初年只是流行三公九卿的说法,直到绥和元年(公元前8年),
刘骜采纳大臣
何武谏言,才将御史大夫改为司空。之后三公九卿制度逐渐在现实的官制上使用,至
东汉完全确定。
中国秦汉史研究会会长
卜宪群认为“三公说”源于战国时期各学派依据古史而主张的一种理想, 而后由儒家学派发展并转化为实际政制。最早见于《史记·殷本纪》,称
周文王、九侯、
晋鄂侯为三公,这是
司马迁以后代历史的逆推,意指他们为商代的三位贤者,与官制无关。到西周时期,中央最高执政机构是卿事和太史寮,在卿事寮的执政者称为卿士而且担任一定的官职。“公”在
周代是最高
爵位,而且只有周王宗族被封公爵及
世袭。另在《
尚书》《礼记》等记载都有提及三公“位尊而事虚,不必备其人”,因此周朝并无三公。
春秋时期的各国诸侯纷纷称王公,因此在公之下不会再设三公,但是在许多国家都实行了三卿制,如
郑国以
司徒、司马、司空为三卿,《左传》中记载“
单成公六年,三卿为主”。到了战国时期,三公成为国君之下的最高官职而且兼有选贤任能的性质。
秦汉的儒家学派则继承下来再加以发展,经过汉成帝、
刘欣的改革,三公并立出现。秦朝至西汉初年,九卿也只是儒家学说的理论,到汉文帝、
刘启时期才开始泛称中央部分高级官吏为九卿,与人数无关,其品秩既有中二千石也有二千石。
王莽建立
新朝后,九卿向实际政制转变,东汉沿承,成为专称而非泛指,分别受辖于三公,品秩为中二千石。
当代学者高兵认为学界常把“三公九卿制”误认为是“三公九卿”,因此陷入对三公九卿的人数,名称和存在时间的不断考证中。所谓“三公九卿”其实是以君权为中心的金字塔式中央行政体制。它是一个不断变化的过程,逐渐发展为行政、军事、监察分立的行政体制。其基本特征是,由皇帝直属领导若干最高级官吏,统领众卿执掌全国各部政务。众卿下设不同人数的僚属,负责处理具体政务。《史记·殷本纪》记载,纣以西伯昌、九侯、鄂侯为三公。这是目前有关三公的最早记载,而三公之下的百僚庶尹,则是九卿的实际内容。西周时期辅佐周王的是太保、太傅、
太师,下有两大行政官署为卿事僚和太史僚。春秋时期各国国君下设一人总理全国
军政事务, 虽各国名称不一,但他们已集军政、用人和监察于一体,其下的政务官也有百官在处理各项事务。到秦汉时期,中央行政体制基本沿袭了先秦时期的架构,其权力分工更为具体化。因此,高兵认为三公九卿从
商朝开始,
周代形成,到秦汉时期确立。