行政发展是指行政系统为了适应行政环境的变化和提高行政效率，按照行政管理的客观规律，变革行政体系，改善行政活动方式和行政关系，以改善生存状态，提升行政能力，更好地执行国家政治意志，促进社会协调发展的过程。行政发展在内涵上大都具备四个方面的内容: 一是行政体系的能力发展过程，二是行政体系的功能改善过程，三是行政关系的改善过程，四是行政体系的结构优化过程。

20世纪50年代，哈佛大学教授里格斯提出了发展的行政和行政发展两个概念，并且将这两个概念作为发展行政学的两个研究对象。发展的行政是指政府为了推动和配合社会变迁，为了推动和促进社会经济、政治、文化发展，实施的各种行政行为。而行政发展是为了加强行政能力所实施的一种改革过程。行政发展是指通过一定的方式改变既存的行政系统及其活动方式，使其过渡到一种新的状态，以期行政系统能够更好地与社会圈取得动态平衡，从而发挥更大的能量。显然，发展的行政强调的是行政体系对于社会的推动，而行政发展则是一个强调行政体系在行政环境的作用下进行变革，并与行政环境取得再次动态平衡的过程，行政发展的主要目的是提升行政能力。行政发展是为了实现发展行政，但在发展行政的过程中，行政环境又对行政体系提出了更新的要求，行政体系又必须进行不断的发展，才能满足与行政环境保持平衡这一客观要求。从这个意义上说，行政发展并不是行政体系孤立的变化，而是同社会发展联系在一起的，是社会发展的一个组成部分。社会发展既包括行政发展，也包括政治发展、经济发展、文化发展等，所以行政发展同政治发展、经济发展、文化发展之间存在相互联系、相辅相成的关系。作为行政环境的重要组成部分，政治发展、经济发展和文化发展必然要求和推动行政发展，行政发展也必然引起和推动其他方面的发展。

行政发展是行政体系由低级形态向高级形态转变，行政绩效由较低水平向较高水平转变的过程，所以行政发展本身是行政体系不断完善、不断进取的运动过程。行政发展的动因一方面来自于社会其他方面的发展，如政治发展、经济发展、文化发展等，另一方面来自于行政体系内部为了提高生存能力和行政绩效所提出的诉求。社会其他方面的发展促进了行政发展，行政发展也可以推动社会其他方面的发展。不可能出现仅有行政发展而不影响和促动社会其他方面发展的情况，也不可能出现仅有社会其他方面的发展而不影响和促动行政发展的情况。如果改革对路，则行政发展无论是对行政体系本身，还是对社会其他方面，都具有十分积极的意义。

行政发展是体系与外界环境之间从不平衡到平衡，再到不平衡，再到平衡的过程。行政发展没有终点，只有不断循环。所以，稳健而有序的行政发展是社会稳定和秩序化的基本保证因素之一，缺乏稳健而有序的行政发展必然引发社会一定程度的动荡。行政发展过程中，涉及许多利益再分配过程，必然出现许多不稳定因素，这是行政发展的必然现象。但是，任何行政发展都应该尽量避免或减少社会动荡并最终导致现行社会结构解体的现象。稳定的社会环境对行政发展利大于弊，行政发展应该在一个稳定的环境中和谐发展，而由不稳定的行政发展引发的社会其他方面的不稳定，又会反过来影响行政发展的进程和行政发展的方向。所以，应该尽量追求在稳定中推进行政发展，在发展中实现社会稳定。

行政发展的目标之一就是把非正规化和低组织化的行政行为转变为高度正规化和高度组织化的行政行为。在这个目标的制约下，行政体系的运作和结构都应该尽量制度化。换言之，行政发展需要一种连续的制度支持来保证。非制度化的行政行为往往会带来行政组织的无序化，进而会带来社会结构和秩序的无序化。为了保证行政组织的有序化，必须坚持行政发展的制度化。这就要求行政发展必须按照一定的发展目标，有计划、有秩序地进行。在稳步推进的前提下，尽量保持政策的连续性和稳定性。制度本身所体现出的稳定、规范和有序应该成为行政发展的价值取向和成功保证。

行政体系是社会大系统的一个子系统，行政体系中的任何部分又是行政体系的子系统。行政体系子系统的任何发展和变化都会引发整个行政系统的发展和变化，也会引发社会大系统的变化。社会大系统的发展和变化也会引发行政系统的发展和变化，如政府职能转变会引起政府职能的调整，人事制度的改革会促进政府职能和机构的完善。所以，行政发展具有整体性和相关性等系统所具有的所有特征。行政系统的发展是靠各个部分的发展形成的，所以应该注意保持行政体系内部各个部分的协调发展和适度发展。对于发展的时间、性质、程度、速度等，应该具有一定的整体安排，应该注意它们的相关性，不能某个部分过度发展而其他部分滞后发展或不发展。多年来我国机构改革只靠机构本身的增减来进行，忽视了政府职能的改革，于是陷入了精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈。其原因就在于没有注意到行政发展具有整体性这一特点。20世纪90年代以来，正是利用了行政发展的整体性这一特点，通过转变政府职能来精简政府机构，结果取得了较大的成功。

英美模式的基本特点是利用私营部门的管理理念来重塑政府，其核心在于大力推进政府职能的市场化，以带动行政功能、内部机构和行为方式的全面改革。改革方式包括以权力分散和放松规制为主要内容的公共行政的民主化；以国有企业和事业单位等公共部门的民营化为主要内容的公共部门民营化；以把市场竞争机制引入公共服务为主要内容的公共服务市场化；以将企业文化有条件地移植到公共行政当中，从而改善政府工作效率为主要内容的公共管理企业化；以推行电子政务为主要内容的公共运营信息化等。英美模式的主要特征是：以调控代替直接提供公共服务；以行政程序的简化与灵活化代替繁文缛节，节约资金以开展革新实践；行政决策与行政执行机构相分离，并建立自治执行局；由竞争带来的私有化政策得到了更加广泛的应用；领导风格与人事管理程序(录用、解聘、动员等)更加灵活；决策权放宽使得公务员责任制更加明确；以客观事实、既定结果和顾客为导向的行政运作模式。英美模式的发展经历了一个从传统公共行政向新公共管理的变化，其主要特征是公共管理方式的根本性变革。

法德模式是以法国和德国的行政发展为代表的一种行政发展模式。这种类型的行政发展主要发生在行政文化崇尚科层制传统的国家。这种模式的特点是不打乱各个行政机构的运作，而只是对行政机构实行更严格的管理监控，在行政发展的步骤上，崇尚非连续性的渐进主义。这种行政发展模式的主要手段为：调整公共事业，压缩人事开支，转变组织机构。这种发展模式从目的上看，也是行政管理走向现代化的进程，但从发展的时空上看，却反映出行政改革的一种长期进程。

除了希腊外，具有这一类型行政发展模式的国家还有意大利、西班牙等。这些国家的公共机构要么组织不完善，要么刚刚脱离前韦伯制状态。这就决定了行政发展必然以行政合法性和制度化作为改革与发展的当务之急。这些国家零星地引进了一些管理主义的改革措施，有的则把马克斯·韦伯制作为更现实的改革目标。

这种发展模式是指新兴的工业化国家的行政发展模式。这种发展模式是在行政发展进程中将本国、本地区的文化传统同市场经济的特殊要求有机地结合起来，充分调动社会各方面的积极性和创造性的过程。内源式发展模式以韩国等国为代表。在这种模式下，行政发展的主要动因来自于政府内部的生存需要。这种模式在实施行政发展时，十分重视本国的社会、文化环境对行政发展的制约和影响，对于行政发展目标的确定、步骤和措施的设计，强调立足于本国的文化特性，尽量缩小从国外引进的价值观念和本国价值观念的距离。在借鉴国外的行政发展经验时，也比较注意其所处的历史条件和本国历史条件之间的差异。这一模式具有以下四个基本特点：

外源式发展模式是被为数不少的发展中国家所实践的行政发展模式。这种模式是指以发达国家的经验和做法为基础，在不考虑本国历史、文化、社会现实的情况下，完全输入发达国家的制度、文化、技术、思想方式和行为方式等，来实现本国的行政发展。这种模式的特点是，

我国是一个长期实行政府主导型经济体制的国家，这就决定了加入WTO之后，我国政府职能的转变将是最为突出的问题之一。在计划经济体制下，我国一直实行全能政府的模式，政府全面控制着资源和生产经营资料乃至生活资料。这种"全能"的基础并不在于政府能力的突出以及公民能力的匮乏，所以极大地抑制了社会主体的积极性和创造精神，是导致行政效率低下的主要原因之一,"权力有限的政府原则意味着政府的权力要受被管理者的权利和自由所限制."在社会转型时期，由于种种利益关系的存在，这种全能政府模式依然有一定的存在空间和一定的影响力，对于社会发展和进步存在一定程度的阻碍作用。但是，有限政府是人类进入近代社会以来对政府角色的基本定位，实践有限政府的理念有利于发展生产力。加入WTO之后，随着非集权化进程的加快，必然要求加快政府体制创新的步伐，彻底打破权力过分集中的传统政府管理体制，打破政府垄断公共物品供给的局面。促进政府将部分公共服务职能转交给社会和企业，实现其他公共机构、中介组织、社会团体和企业参与公共物品及服务提供的转换过程。在此基础上，必将加快政府职能从"全能政府"向"有限政府"转变，由直接管理向间接管理转变，由微观管理向宏观管理转变，由单一的行政手段向经济、法律、行政手段并用转变的过程，从而实现经济全球化条件下政府职能的根本转变。可以认为，作为行政环境的一个重要组成部分，加入WTO为改革政府体制、转变政府职能提供了一个现实的、可供选择的途径。

西方各国政府在20世纪70年代以前，其行政管理更多地体现出管制行政的特点。"管制"主要是指政府为了纠正市场失灵，依据一定的规则对企业活动进行限制的行为。但从20世纪70年代开始，西方各国的政府管理普遍陷入危机和困境，引发了席卷全球的公共管理改革浪潮。经过长期的实践探索，西方各国政府最终选择了服务职能: 改变过去以政府为中心，重视行政，轻视管理、轻视治理、轻视服务的倾向; 开始注重公共服务，提倡顾客导向，提倡政府提供回应性服务，重视满足公众的要求和愿望，提高政府服务质量; 实现从管制行政向服务行政的转变，以改善政府与社会的关系。我国政府与社会的关系是在长期的计划经济基础上形成和发展起来的，公民社会不发达，社会自治能力不强。在一些政府工作人员的意识中，政府是凌驾于社会之上的机构，所以"全心全意为人民服务"的意识淡漠。官僚主义、腐败、缺乏公共责任意识、遇事对上负责不对下负责、对官负责不对民负责等消极现象依然存在。这与一些政府机构及其工作人员没有处理好政府与社会的关系密切相关。加入WTO以后，市场经济要求政府改变干预经济的方式，这必然带来政府的职能结构发生衍变。为了避免发生政府管理危机和适应经济全球化的要求，政府的行政管制的职能将会逐步向公共服务的职能转变，向责任行政的方向转变。责任行政要求政府树立公共责任意识，切实承担管理社会公共事务的责任，并且对自己的不良行政行为后果承担相应的法定责任。目前我国正在兴起的"行政问责制"就是这种趋势的一种典型反映。所谓行政问责制就是对行政管理中出现的失误，不仅要追究行政管理当事人的责任，而且还要追究相关行政领导人的责任的一种制度。责任行政使政府与社会的关系更加规范。同时，在现代政府与社会的关系中，还必须重塑政府对社会的诚信关系，坚持诚信行政。所谓诚信行政就是指政府在行政管理过程中要坚持诚实守信的原则、有诺必践、讲究信用的一种行政管理风格。政府的信用是社会信用的基础，时代呼唤诚信行政，在中国加入WTO后，这一要求将变得更加迫切。

以权力为中心的运作方式，实质上具有"人治"的特征，其运作的随意性和无序性较大，容易导致违法行政和任意行政，增加行政过程中的非理性因素。加入WTO后，随着经济市场化进程的加快，政府继续向社会提供垄断性服务已经不合时宜。在这种情况下，政府有必要改变权威主义公共权力体制的某些"强权"的特征，有效解决"行政过度"问题。为此，公共行政需要转向一种把制定政策同提供服务分开的体制,"选择把自己局限于政策和指导从而把'实干'让给他人去做的强有力的政府".其实质是政府不再把自己陷入市场的内部，既当"裁判员", 又当"运动员", 而是居于市场的外围，只当"裁判员", 不当"运动员", 改变既是游戏规则的制定者，又是利益分配的参与者的角色。这就决定了政府必须严格依照法律、法规的规定依法行政。从过去的运用行政权力强制干预管理对象以求实现政府主观意图，转变为通过制度供给引导服务对象按照政府规范实施行为，向自我目标与政府目标和谐统一的方向前进，使服务对象在实现自我目标的同时也实现政府行政的目标。这一过程的实质，是实现由权力行政向规则行政的行政理念转变，实现从以权力为中心向以规则为中心的运作方式转变，实现从过去依政策行政向依法行政的转变，亦即由"人治"行政向"法治"行政的转变，因为规则行政的实质是法治行政。

信息公开是贯穿于WTO规则中的一个最基本的要求。WTO的多边贸易规则要求各成员国政府必须通过提供准确的信息资料、充分的法律法规和透明的规则程序以确保竞争的公开性、公平性和公正性。政府须承担及时通知义务，及时公布相关法律、法规及司法判决、行政决定的义务，建立信息咨询体系的义务等等。这实质上是对政府的行政管理提出了必须遵循透明度原则的强制性要求。所谓透明行政，亦称公开行政或行政公开，是指在行政管理过程中，除涉及国家安全、商业机密等不宜公开的信息外，政府的政务活动都应向社会公开的一种行政管理方式或制度。公开行政、透明行政是我国行政管理发展的一种重要趋势。这是加入WTO后对中国行政改革的又一个迫切要求。长期以来，中国传统的政府管理方式以相对封闭为特征，很多应当公之于众的信息却往往在"内部掌握"名义下为少数人所垄断并进行暗箱操作，这就为腐败的产生创造了有利条件。这种做法显然与WTO的要求格格不入。人民监督政府的权利，本身就是以知情权作为先决条件的。正因如此，信息公开成为现代政府的基本特征。公民可以通过相关信息进行价值判断，从而更好地行使监督政府的权利。信息公开也有利于形成社会的凝聚力，提高公民的参与意识和责任意识。我国政府要参与国际贸易自由化和公平竞争，必须根据世界贸易组织规则，大力加强信息公开制度，促进政府行为进一步透明化。为此，政府要不断提高信息的公开度，充分保障公民的知情权，减少暗箱操作，加快电子政府建设，广泛听取公民的意见，使每一个公民都有权获得与自己的利益或者公共利益相关的政府政策信息，以便能够及时有效地参与公共决策过程，并且对公共行政过程实施有效的监督。显然，WTO的有关规则在客观上能够促进政府由暗箱行政转向透明行政的进程，对于促进政府建设、推行阳光政府具有十分重大的作用，对于我们建立廉洁高效的政府也具有重要意义。