《政府片论》是英国法学家杰里米·边沁创作的政治哲学著作，首次出版于1776年。该书从多角度论证了主权，认为当整个国家在法律的含义上是主权者时，它的统治集团在法律含义上也是主权者。主权者是具有确定性质的一个人或一群人，许多其他的人习惯对他们表示服从；主权者的权威是无限的；主权不受法律限制，自由国家与专制国家的主权区别不在于权力的大小，而在于“自由国家中的全部最高权力是由共享权力的若干阶层的人们分享的”。他认为主权不是来源于明确的契约。

《政府片论》是杰里米·边沁的代表作之一，其以“最大多数人的最大幸福”为理论基础，把它作为政府、法律、道德的真正目标，写作该书的直接目的在于评论威廉·布莱克斯通的《英国法律诠释》，但是通过评论边沁表明了自己的主权观。

在该书中，边沁对英国法学家布莱克斯通的《英国法律诠释》一书进行了批判，对17和18世纪启蒙学者普遍主张的社会契约论、自然法学说提出了异议，认为这些学说都是一些过时的“虚构”，他进而从功利的原则出发，对主权者的权力的本质、来源及其可能采取的形式提出了一些独到的见解、他认为，主权者是具有确定性质的一个人或一群人，许多其他的人习惯于对他们表示服从；主权者的权威是无限的，不受法律的限制；主权并非产生于契约，而是产生于服从的习惯，当人们习惯于服从某个人或某个机关时，这个人或机关便具有了政治权威，就成为了主权者；人们之所以服从主权者，是因为服从的利益大于不服从的利益。他否认有过什么自然法，认为法律不过是主权者的意志而己。

《政府片论》主要论述功利主义法律观的基本倾向：（1）用自然界的规律，断定人类的规律就是“避苦求乐”。凡是能够减轻痛苦增加快乐者，在道德上就是善良，在政治上就是优越，在法律上就是权利。功利原则就是衡量“正义”、“美德"的一种标准。自然把人类置于两个至上的主人——“苦”与“乐”的统治之下，只有它们两个才能够指出人们应该做些什么，以及决定人们将要怎样做。（2），用功利主义的标准来衡量英国当时的法律，认为它既古老又不完善，不能保障安金，不能促进平等，更不能给人带来任何幸福，实有“改革”的必要。并提出，对英国立法方针和立法根据的评价，都要以功利原则为准。不管过去成就如何，“就是要重新立法”，从宪法到各部门法都要重新制定。同时该书对英国司法机关的专横性，刑罚的残酷报复性，诉讼程序的繁琐和诉讼费用的昂贵等等，进行了猛烈的抨击，指出这种情况使人无法忍受。（3）在改革英国的法律上，曾草拟了宪法、刑法、民法，主张实行普选权，设立单一立法会议。革新文官任用制，改良刑法和监狱，废除因债务而入狱的惩罚，取消宗教信条和教会特权。

在杰里米·边沁构思《政府片论》的时候，英国资产阶级的政治大革命已经成功了近100年，另一场意义同样深远的大革命——工业革命正在如火如荼地进行中。在这场新的革命当中，有产者如鱼得水，他们拼命地扩大再生产，疯狂地追求巨额利润，尽情地满足自己的发财欲。他们的最大目标，便是把一切都迅速地资本化，凡有助于这一目的的必然加以提倡，凡有悖于此的，必然不可容忍。所以，资产阶级除财富而外最迫切需要的便是一个证明自己疯狂的致富行为具有道义性的价值标准。在资产阶级政治大革命中高扬“自由”、“平等”、“公正”的大旗，立下汗马功劳的自然法理论显然难当此重任。其次，英国的政治法律改革需要新的指导原则。当统治阶级有了新的价值追求以后，他们所要求的自由、平等就不再是早期抽象的自由、平等，也不再仅仅是政治领域的自由、平等，而是一切社会领域的自由、平等，尤其是经济领域中不受政府和法律约束的绝对的行为自由。为了规定和保护这一绝对自由，就需要以新的原则对现有的政治法律制度进行改革。于是，杰里米·边沁的功利主义哲学作为对自然法理论的扬弃应运而生。

《政府片论》创作的直接原因是由于威廉·布莱克斯通出版了《英国法律诠释》一书。1758年，布莱克斯通接受了牛津大学新近设立的瓦伊纳英国法讲座教授之职。他在当教授期间的讲稿就成了他的《诠释》一书的基础，该书的第一卷于1765年问世。这部《诠释》得到了普遍的赞扬。然而布莱克斯通的著作至少在一方面是容易受人攻击的。他是一个能干的人和一个忠实可靠的律师，但他却不是历史学家和哲学家。当他谈到推理问题时，就往往局限于当时的看法和其职业的乐观态度。他的肤浅之处，在其著作“导论”的第二部分讨论法律的一般性时就暴露出来了。这第二部分引起杰里米·边沁的异议。他对布莱克斯通作为一个武断主义者和一切改革的死敌十分不满。为了批驳威廉·布莱克斯通“导论”的第二部分，边沁写了《政府片论》。

一、功利原理与政治理论分析

功利原理是政治理论的基本原理，对国家的产生、主权的性质、政体的形式以及立法权的范围和限制的正确认识只能源于功利原理。边沁认为“除了功利原则，又能够是什么呢？”并认为功利原理是分析国家的基本原理，即这种原理是不需要由更高的也没有更高的原理推出，“这种原则我们提供了我们需要的理由，只有这个原则不用依赖任何更高的理由，这个原则本身就是解决任何实践问题的唯一和完全充分的理由”。人们只有掌握并运用功利原则之后才能消除认识上的分歧，达成一致意见。那么在他以前所提出的正义原则以及社会契约论，杰里米·边沁认为都是虚假的，指出：“没有一种安排可达到‘一切事物都各得其所’，因为这种说话，不但跟理性冲突，跟功利原则冲突，而且也是自相矛盾的。”边沁讥讽前人对关于国家、政体的不同理论及他们的分歧和争议，是由于缺乏功利原理指导才产生的，“不外是妇人的骂街，孩童的争吵”，这些当然会令人恼火，而且绝对不能说服人。总之在边沁看来，功利原理是正确认识并阐述国家政治现象的唯一的基本原理。

二、政治社会或国家或主权的产生

关于国家的起源，在杰里米·边沁以前古希腊的柏拉图认为源于社会分工，稍后的亚里士多德从人是天生的政治动物这一本性出发，认为人类社会先有家庭，到村坊，最后发展到国家，指出国家起源的另一种理论。在中世纪上帝创造一切的气氛下，国家是由上帝创造的。直到17、18世纪，社会契约产生并占统治地位，认为国家是在自然状态下享有自然权利的人们为了一定的目的转让其权利而组成的，即国家起源于人们的协议。回顾边沁以前的各种国家起源理论，边沁对国家起源却有不同的认识，他认为国家产生于服从的习惯，“当一群人（我们可以称他们为臣民）被认为具有服从一个人或由一些人组成的集团（这个人或这些人是知名的人和某一类人，我们可以称之一个或一些统治者）的习惯时，这些人（臣民和统治者）合在一起，便可以被说成是处在一种政治社会状态中”。服从习惯是国家产生的原因，那么服从习惯也应该是区别国家和非国家的根据了，杰里米·边沁是这样认识的，“服从习惯愈完全，政府就离自然状态愈远；这种习惯愈不完全，政府就愈接近自然状态”。在这里边沁虽然反对社会契约论，但却在社会契约论中借用了自然状态这一概念。形成服从习惯的标志是什么呢？或者说国家产生的标志是什么？一个初生的孩子服从父母并不认为是一种国家，边沁认为国家产生的标志是确定了一些官职的名称。“除非是确定了一些官职的名称；出现某一人或一群人他们具有某种称号，足以表明他们是服从的对象。只有凭借这个标志，人们才知道那一个特定的社会是处于政治社会，还是处于自然状态中。为什么会产生服从的习惯？换一句话讲人们形成服从习惯的动机是什么？杰里米·边沁指出服从的习惯产生的原因在于功利，“为什么必须服从，那是因为服从可能造成的损害小于反抗可能造成的损害”。服从是出于服从者自身的功政府片论利，边沁也自然提出反叛也是出于功利，即出于反抗的损害小于服从造成的损害。边沁在此提出一种国家的功利解释。国家来源于功利，国家存在在于功利，在于实现功利，那么功利原理就是评价政治制度和法律制度的标准和尺度。一项制度、一部法律，如果它能够为最大多数人谋最大幸福，那么它就是好的、有利的、有益的，否则它就是坏的、不利的、无益的。政体制度将是杰里米·边沁以功利为标准要讨论的内容，在介绍之前，先看边沁对发动资产阶级革命并为资产阶级政权建立提供理论依据的社会契约论的评价。

边沁认为社会契约论完全是一种虚构和幻想，根本不能用作解释政治和国家的基础以及产生的原因，回答不了政府何以有权力而人民何以服从。他说：“关于原始契约和其他虚构，也许在过去有过一段时期，它们有它们的用途（为人类而争辩），我并不否认，借助这种性质的工具，某些政治工作可能已经完成了；这种有用的工作，在当时的情况下，是不可能用其他工具完成的。但是虚构的理由现在已经过时了；以前在这个名义下，也许得到过容忍和赞许；如果现在仍试图使用的话，它就会在更严重的伪造或欺骗的罪名下，受到谴责和批评，现在试图提出任何一种新的虚构，都可以说是一种新的罪过。由于这种原因，吹嘘和宣扬这种已经被提出过的虚构就更危险，并且毫无用处。”而功利是唯一不是虚构的事实，只有运用功利原则才能解释一切政治现象，因为一切政治活动归根结底无不出于功利、从属于功利关系。《政府片论》所批判的威廉·布莱克斯通的《英国法律诠释》是受自然法、社会契约论思想影响的，杰里米·边沁批判有很强的针对性。这一段话可以作为边沁力主改革并为改革提供新的理论的思想的宣示，同时这种看法与革命成功后建立政权的资产阶级一些人的心态是一致的，引得他们的共鸣，革命是一种理论，革命后需要一种新的理论。

三、关于政体或主权形式

西方思想家对政体传统分类是根据掌握最高权力的人数的多少为标准或者说根据主权者人数的多寡分为三类：一人掌握国家最高的权力为君主制，少数人统治的为贵族政体，多数人统治为民主政体。对这种分类杰里米·边沁在《政府片沦》中没有提出过什么看法，但是对于政体优良与好坏边沁是以功利原则进行评价的，即政体的形式要符合最大多数人最大幸福这一功利原则。政体形式贯彻功利原理主要体现在两个方面，一种是政体形式是否有利于实现最大多数人最大幸福这一目的；一种是对其执政者能否有效的预防，防止其作恶的即损害功利的权力，或者说一种政体是否有能力控制执政者以私利损害功利的力量。根据功利原理，边沁认为君主制和贵族制都不如民主制。在君主制下，君主一人掌握统治权力，凌驾于法律之上，必然会凭自己手中的权力谋求私利，置多数人的幸福而不顾，因此君主制不足取。对于贵族制，也同样有许多弊病，在贵族政体下，权力、财产悬殊，容易养成人们的奴隶性和追求荣誉爵位。对于民主制杰里米·边沁认为未必一定优良，但比较而言，民主制要比君主制、贵族制好一些。在民主制下，统治者要向被统治者负责，被统治者以统治者谋功利如何加以判断，国家权力控制在人民手中，并相信只要民主制普及全世界，不但为最大多数人最大幸福的目标可实现，而且国际性的战争也可以绝迹。边沁对政体主张是以功利原理为基础取向民主政体的。

另外，边沁在《政府片论》中对区别自由政府与专制政府作了十分精彩的叙述，他认为区别自由政府与专制政府不在于统治者手中权力的多少，而是取决于十分复杂的种种客观情况，他说：在自由的国家中，全部权力的总体集合起来便是最高权力，它在几种阶层的人们中间分配，这些人是最高权力的分享者；取决于这种根源，他们分享最高权力的资格可以不断从中得到；取决于统治者和被统治者之间位置的更换频繁而容易；因此，某一阶级的利益不知不觉或多或少地和另一阶级的利益融合在一起；取决于统治者的责任，或者说一个臣民有权利根据一定的理由，公开指定掌权者和详细地检查对他施加压力的权力的每一个行动；取决于出版自由，或者说保证每一个人，不论他是这个阶级的或是那个阶级的，都能够使他的不满和抗议为全社会所知道；取决于公开的结社自由，或者说保证那些对政府现状不满的人，在行政权力能够合法地去干涉他们的行动之前，可以交换他们的感受，商约他们的计划，实行任何一种实际反抗的反对方式。并且杰里米·边沁认为：“在一个被称为自由的政府的统治之下，比在一个专制的政府的统治之下，反抗的时机会来得更快些，也会少些激怒和刺激。”在自由政府之下，人们可以通过各种方式防止统治者以权谋私，而保障实现最大多数人的最大幸福，是符合功利的政府，反之违背功利原则的政府是专制政府，这是自由与专制政府的功利解释。

《政府片论》是英国近代法律思想家和法制改革家边沁的重要著作。从形式上看，它谈论的是最高权力，似乎纯属政治哲学，但实际上，《政府片论》也是一本有重要意义的法哲学专著。在书中，作者以实在的“功利”取代了抽象的“理性”，作为评判法律制度的最高价值尺度和立法原则，从而终结了从柏拉图至格奥尔格·威廉·弗里德里希·黑格尔的2000多年的形而上学法哲学发展阶段，奠定了功利主义和实证主义法学的理论基础，开辟了西方法学思维的新方法和新视角。

杰里米·边沁在《政府片论》当中明确地把法学研究分为“事实”和“价值”两个方面，并明确地以“趋乐避苦”的“功利”的原则取代自然法学派的含混不清的“理性”原则，作为衡量政治法律制度的最高价值准则，应该说是西方法哲学方法论的新发展。正因为此，边沁的功利主义法学理论被认为是开创了西方法律思想史上的法理学新学派。后来的西方的诸多法学理论，如鲁道夫·冯·耶林的目的法学、赫克的利益法学、美国的实用主义法学等等均受边沁功利主义法学的影响。

杰里米·边沁是功利原则的提出者，也是这个原则的率先运用者。他首次用功利主义的原理对政府的产生、政府的形式、英国宪法、立法权的性质等等进行了分析，对当时英国的政治法律制度进行了批判，从而对英国后来的诸多政治法律改革，比如议会改革、选举制度改革、伊丽莎白济贫法的制定、刑法的颁布和公共卫生法的实施等等都产生了直接的影响。可以说，边沁为英国的政治法律改革作出了杰出的贡献。

杰里米·边沁（Jeremy Bentham，1748—1832年），英国功利主义法学创始人。他出生于英国伦敦的一个富裕的律师家庭，父亲和祖父均是律师。杰里米·边沁自幼聪慧，13岁就进了牛津女王学院；1763年转入林肯法学院，并在高等法院做见习生。同年，又回到牛津市选修了威廉·布莱克斯通的英国法律课程。1776年，即他18岁时便取得了文学硕士学位。毕业后，曾一度从事律师工作，转而从事法理学和伦理学的研究。