宣慰司，是元朝设立的地方行政机构。每个宣慰司设置三名官员，这些官员负责管理军队和百姓相关事务。在西南少数民族居住的地方，这个职位大多是由当地少数民族的人担任，而且可以世袭。元朝末期共设置有19个宣慰司，可分为两种类型，第一种类型是普通宣慰司，第二种类型为边疆型宣慰司。

元朝的宣慰司创设于蒙元时期，经历了一个由内地向边疆的演化过程：前期的两个阶段主要设置于内地广大地区；第三阶段，在元朝中后期则呈现出鲜明的边疆演化特征，突出地分布于西南边疆。第一阶段是在中统年间蒙古灭金、占领北方中原地区和平定云南省的大理国过程中逐渐设置的，是监治北方汉地世侯的“监司”机构，仅存不足两年，分布的地域特征是均设置于北方中原地区；第二阶段是至元元年至至元十五年（1264—1278年），为临时处理军政事务机构；第三阶段是至元十五年到元末（1278—1367年），宣慰司向西南边疆和南部沿海地区转移，呈现出边疆演化的特点。到了明清两代，沿用了元朝时的宣慰司称呼，但开始被用作土官的一种名号，属于武职。在湖广、四川省、云南等省份，都设有宣慰使这个职位，他们的品级是从三品，负责管理所辖地区的士兵以及处理各种事务，受到地方长官的监督和约束。

西南边疆宣慰司在元朝时期不仅负责守卫边疆的军事任务，还承担着开拓疆土的重任，为元代西南边疆的稳定和发展做出了重要贡献。明王朝通过采取设置行政与军事机构等措施，促进了西南少数民族地区的政治、经济、文化发展，加强了这些地区在中国的统一和治理。

元代是中国历史上版图拓展最为广阔的王朝之一，元代的疆域北越阴山山脉，西至流沙（今塔克拉玛干沙漠），东近辽东半岛，南达南海。在广大领土的基础上，元朝因地制宜，制定了合理的治边政策。在东北地区地区，元代设立了辽阳等处行中书省，对东北进行管辖。辽阳行省下辖七路、一府、十二属州，通过行省制度实现了对东北地区的有效管理。同时，元代在辽阳行省境内广泛设立陆站，并将汉族和蒙古族迁居于此，促进了当地经济的发展。

在新疆地区，元代设立了都护府和宣慰司进行管辖。蒙古帝国通过三次西征将西域地区纳入版图，孛儿只斤·忽必烈建立元朝后，新疆地区直接被纳入元朝统一的行政管辖范围。元代在畏兀尔地区设立北庭都护府，后又设立别失八里、和州等宣慰司，对新疆地区的事务进行有效管理。在吐蕃（今西藏自治区）地区，元代设置了宣政院和宣慰司进行管辖。同时，元代在吐蕃地区先后设立了朵思麻宣慰司、朵甘思宣慰司和乌斯藏宣慰司作为最高地方行政机构。这三个宣慰司直属于中央宣政院，对吐蕃及甘青一带的藏族实行有效管理。

在元代宣慰司的发展历程中，其第一阶段始于中统年间，正值蒙古灭金并占领北方中原地区，以及平定云南大理国的时期。1253年，蒙哥汗三年，孛儿只斤·忽必烈派遣王府儒臣姚枢前往京兆（今西安市）设立了陕西宣抚司。随后，忽必烈挥师南下，同年即平定了云南省的地方性、民族性政权大理白族自治州国，留下大将兀良合带镇守，并任命刘时中为宣抚使，与段氏共同安抚大理，随后班师回朝。在此过程中，南方首个宣抚司——大理宣抚司得以设立，旨在“和辑”云南的降民。

忽必烈即位为汗后，于中统元年（1260年）五月，对北方占领区的军政机构进行了整合，设立了燕京、益都济南、河南省、北京、平阳太原、真定、东平县、大名彰德、唐长安城、京兆十路宣抚司。然而，这十路宣抚司的建制仅存在了19个月便逐渐撤销。中统三年（1262年）十二月，元朝平定北方的李瑄叛乱后，开始实行军民分治，为了监督并治理北方各汉地世侯，撤销了十路宣抚司，转而设立了燕京、西京、北京、山西省（又称山西、平阳太原）、东平、大名、河南、真定顺德、顺天开元等十路宣慰司。这些宣慰司的使臣由朝廷直接派出，担任地方的监临职责。在这一阶段，宣慰司作为“监司”机构存在，但其存续时间也相对短暂，至元改元时即被撤销。随着元朝开始迁调“世职守令”，罢黜汉地世侯，至元元年（1264年），北方十路宣慰司的历史使命宣告完结，并被废止。因此，元代第一阶段的宣慰司，作为监治北方汉地世侯的“监司”机构，其存在时间不足两年，且均设置于北方中原地区。

元代宣慰司的第二阶段覆盖了至元元年至至元十五年（1264-1278年），在此期间，宣慰司扮演了临时处理军政事务的角色。由于元朝的行省制度尚未最终确定，宣慰司与行省在设立与废止上常常交替出现，职能相互交织，甚至在某些情况下互为替代。在蒙元南征南宋的过程中，荆湖行省和江淮行省作为主力，同时辅以各路宣慰司，对南方实施了军政合一的统治策略。

随着南宋于至元十三年（1276年）被攻克，元朝迅速在南宋统治区内广泛设立了宣慰司。至至元十五年（1278年）三月，元朝已在原南宋辖境内先后设置了包括浙东道、浙西道、江西道等在内的十二道宣慰司。同年，川蜀地区也被划分为四道，并分别设立了宣慰司。在这一时期，宣慰司的性质主要是辅助行省或在行省制度尚未完全建立时，作为临时性的军政事务处理机构，其设置基础主要是南宋的各路。与此同时，元朝在南方大规模设置宣慰司的过程中，也在积极推进行省的行政区划建设。至元十三年，元朝明确规定，设立行省的地区不再设立宣慰司。然而，从世祖至元十九年（1282年）到成宗大德七年（1303年），内地的宣慰司被大量裁撤。

元朝宣慰司的第三阶段，其设置特征显著地向边疆地区演化，时间跨度为至元十五年至元末（1278-1367年）。宣慰司在这一时期，主要负责掌管军民事务，按照不同的道路来总管郡县。它们既是行省政令的传达者，也是郡县请求的上传者。在边疆地区，若涉及军旅之事，宣慰司还会兼任都元帅府或元帅府的职责。此外，在更为偏远的地区，还设有招讨、安抚、宣抚等使，其品秩和员数都根据具体情况有所差异。具体到宣慰使司的设置，其秩为从二品，每司设有宣慰使三员，同知一员，副使一员等，共计六个宣慰使司，分别设置在山东东西道、河东山西道、淮东道、浙东道、荆湖北道、湖南道等地。

同时，宣慰使司都元帅府的设置，其秩同样为从二品，但员额和职责相较于宣慰使司有所增加。广东省道、大理金齿等处、蒙庆等处等地都设有宣慰使司都元帅府，其中蒙庆一府的员额略有减少。此外，广西壮族自治区两江道、海北海南道、福建道、八番顺元等处、察罕脑兒等地还设有宣慰使兼管军万户府，这些机构在负责军民事务的同时，还兼具管理军队的职能。曲靖等路、罗罗斯、临安广西道元江等处都是其管辖范围。

首先，湖广布政司的少数民族数量相对较少，且大多集中在湖广的西部地区。明朝在这里先后设立了两个宣慰司和四个宣抚司。其中，永顺军民宣慰使司最初在洪武二年（1369年）是永顺军民安抚司，到了洪武六年（1373年）就升级为了永顺等处军民宣慰使司，它管辖了三个州和六个长官司，隶属于湖广都指挥使司。保靖州军民宣慰使司则是在明朝初期设置为保靖州军民安抚司，洪武六年（1373年）也升级为了保靖州军民宣慰使司，它管辖了六个长官司，同样隶属于湖广都指挥使司。

施南宣抚司在元朝时是施南道宣慰司，洪武四年（1371年）归附了明朝，成为了施南宣慰司，并允许流官参与管理。洪武十四年（1381年）设置了施州卫军民指挥使司，十五年（1382年）又设置了施州宣抚司。到了永乐二年（1404年），它改为了长官司，但四年（1406年）因为田添富入朝朝拜，又改回了宣抚司，它管辖了四个安抚司，隶属于施州卫。散毛宣抚司在元朝时是散毛宣慰司，洪武五年（1372年）归附了明朝。但因为当地的“洞蛮”经常反叛，所以在洪武二十二年（1389年）被废除，并入了大田军民千户所。然而，到了永乐二年（1404年），因为当地的土官之子覃友谅请求招抚蛮民并设立治所，所以又重新设置了散毛宣抚司（此处原文可能有误，应为“散毛宣抚司重新设立”或类似表述，因为前文已提到其被废除），它管辖了两个安抚司，隶属于施州卫军民指挥使司。

忠建宣抚司在洪武五年（1372年）设置为长官司，六年（1373年）就升级为了宣抚司。但到了洪武二十七年（1394年），它又改为了安抚司，并且很快就被废除了。不过，在永乐四年（1406年），忠建宣抚司又被重新设置，它管辖了两个安抚司，隶属于施州卫。容美宣抚司则是在洪武五年（1372年）设置为长官司，七年（1374年）就升级为了宣慰司，但后来也被废除了。同样是在永乐四年（1406年），容美宣抚司又被重新设置，它管辖了五个长官司，隶属于施州卫军民指挥使司。

四川布政司的境内，少数民族的分布相对集中，并且各自占据了一方地盘。在明朝统治期间，这里先后设立了一个宣慰司和四个宣抚司。播州宣慰使司，在元朝时叫做播州宣抚司。洪武四年（1371年），播州区归附了明朝，到了洪武六年（1373年），就升级为了宣慰使司，它管辖了两个安抚司和六个长官司。后来，在洪武十五年（1382年），播州宣慰使司改隶于贵州都指挥使司。再到万历二十七年（1599年），它又被改为了遵义市府。

永宁宣抚司，在元朝时就是永宁宣抚司。洪武四年（1371年），永宁归附了明朝，并设置了永宁军民安抚司。到了洪武九年（1376年），永宁军民安抚司就升级为了永宁宣抚司，它管辖了一个长官司。酉阳宣抚司，在元朝时是酉阳军民宣慰司。洪武五年（1372年），酉阳土家族苗族自治县归附了明朝，并初置了酉阳州。洪武八年（1375年），酉阳州就改为了酉阳（此处应为笔误，应为“西阳”但根据上下文应理解为“酉阳”的正确表述）宣抚司，它管辖了四个长官司。

石砫宣抚司，它的前身可以追溯到宋末的石砫安抚司，元朝时改为了军民安抚司。洪武七年（1374年），石砫归附了明朝，洪武八年（1375年）就改为了石砫宣抚司，隶属于重庆市府。明玉珍曾经设置了龙州宣慰司，洪武六年（1373年）明朝设置了龙州。到了宣德七年（1432年），才设立了龙安府，它直隶于布政司。但后来因为宣抚使薛兆乾和副使李蕃相互攻击诋毁，所以在嘉靖四十五年（1566年），龙州宣抚司就被改为了龙安府，并设置了流官知府。

云南布政使司的境内，各少数民族杂居在一起，因此宣慰司和宣抚司的设置数量都比较多。缅甸宣慰使司，洪武二十七年（1394年），明朝命令吏部设立了缅中宣慰使司，但不久之后就被废除了。到了永乐元年（1403年），应缅甸头目那塔罗的请求，明朝命令兵部设立了缅甸宣慰使司。车里宣慰使司，洪武十五年（1382年），车里归附了明朝，并设置了车里军民府。洪武十七年（1384年），车里军民府就改为了军民宣慰使司。后来，因为分割了车里的属地，所以在永乐十九年（1421年），车里被一分为二，设立了靖安宣慰使司。但到了宣德九年（1434年），靖安县宣慰使请求将两个宣慰使司合并为一个，于是靖安宣慰使司就被革除了，车里和靖安的长官共同担任车里宣慰使。

木邦宣慰使司，洪武十五年（1382年），明朝平定了云南省，并改为了木邦府。到了永乐二年（1404年），因为麓川控告孟养木邦侵犯其领土，所以木邦就改为了军民宣慰使司。八百大甸宣慰使司，洪武二十一年（1388年），明朝设置了八百宣慰司。到了永乐二年（1404年），八百宣慰司的属地被一分为二，以土官刀招你为八百者乃宣慰使，他的弟弟刀招散为八百大甸宣慰使。

孟养军民宣慰使司，在洪武初年时叫做云远府，后来朱棣将它改为了孟养府。到了永乐二年（1404年），因为麓川控告孟养木邦多次侵犯其领土，所以孟养就改为了军民宣慰使司，以土官刀木旦为使。但到了永乐四年（1406年），宣慰使被平缅宣慰使所杀并占领了其领土。不过，在永乐十四年（1416年），孟养军民宣慰使司又被重新设立了。老挝军民宣慰使司是在明永乐二年（1404年）设立的。

孟密宣抚司起初是木邦宣慰使司下辖的一个部落，后来叛离木邦。在成化二十年（1484年），明朝设立了孟密安抚司，万历十三年（1585年）又将其升格为宣抚司。南甸宣抚司的历史可以追溯到洪武十五年（1382年），当时设为南甸府。永乐九年（1411年），它隶属于腾冲千户所，十二年（1414年）改为南甸州，隶属于布政司。由于麓川宣慰司多次侵占其领土，正统九年（1444年），南甸州被升格为宣抚司。干崖宣抚司原本属于麓川平缅宣慰司的领地，永乐元年（1403年）从宣慰司中分离出来，设立干崖长官司，直隶于云南都司，后来改隶于布政司。正统九年（1444年），干崖被升格为宣抚司。陇川宣抚司的设立则经历了更为复杂的变迁。洪武十五年（1382年），明朝设立了平缅宣慰使司，十七年（1384年）改为平缅军民宣慰使司。由于麓川与平缅接壤，平缅宣慰使司后来兼统麓川，改为麓川军民宣慰使司。正统六年（1441年），宣慰使司被废除，万历十二年（1584年），明朝设立了陇川宣抚司。

云南省的土司之间关系错综复杂，姻亲及宗族关系交错其中。由于争夺继承权的内部宗族之争，往往会牵涉众多的土司参与其中，因此他们经常相互征伐。出于实际控制能力的考虑，明王朝在处理这些土司问题时也显得颇为棘手。特别是对于“六宣慰司”——车里、木邦、缅甸、麓川平缅、八百大甸和老挝——明朝政府给予了特别的重视。对他们的惩治过严会导致叛变，惩治过轻又起不到应有的惩戒效果。对于靠近内陆的云南土司，明朝政府很难理清其中的是非关系，因此做出的决断难免会有失公允而招致土司怨恨。在这种情况下，明朝政府被迫实行的“改土归流”政策，其政治效果也不太明显。

贵州布政使司虽然在永乐年间才开始设置，但其境内的贵州宣慰司早在洪武四年（1371年）就已经设立。思州宣抚司和思南县道宣慰使司在洪武初年隶属于湖广布政司，但后来由于思州和思南之间的仇杀，永乐十一年（1413年）明朝政府将其地分为八府四州，并设立了贵州布政司。在贵州宣慰司中，以水西安氏的实力最为强大。明朝政府对安氏土司极尽安抚之能事，太祖在《平滇诏书》中曾说：“霭翠（贵州省宣慰使）辈不尽服之，虽有云南省，亦能守也。”水西宣慰使霭翠之妻奢氏，即著名的奢香夫人，在承袭宣慰一职之后，曾面临贵州都督马晔的迫害。奢香夫人面见朱元璋，承诺“子孙世世相安无事”为明王朝效力。朱元璋为此将都督马晔召回京城治罪，从而换得了贵州宣慰司对明王朝的忠诚，也树立了王朝的权威。

西番地区，即吐蕃地区，在元朝时曾在河州置吐蕃宣慰司都元帅府。洪武初年，明朝政府遣人招谕，并令各族举荐旧有官职者至京，授予国师及都指挥、宣慰使、元帅、招讨等官职，以便因俗而治。从此，番僧中有被封为灌顶国师及赞善、阐化等王的，也有被封为大乘大宝法王的，都给予印诰作为信物。明朝政府在西番地区设立了三个宣慰使司：朵甘宣慰使司、董卜韩胡宣慰使司和长河西鱼通宁远宣慰使司。

明代宣慰司和宣抚司的分布和设置虽然有所不同，但宣慰司在级别和管辖地域上都大于宣抚司。在自治权方面，云南六慰及西番三慰最为独立。明朝政府对他们采取的是羁縻政策，因此管理和控制相对宽松。在“众建以分其势”的理念下，明朝政府不断调整宣慰司和宣抚司的设置；在“改土归流”的情况下，则省并宣慰司和宣抚司，这些都是根据当时的形势做出的改变。

清沿明制，乾隆三十五年（1770年），增设户撒、腊撒长官司。勐板在明万历二十一年（1593年）才授予千夫长职，清光绪二十五年（1899年）正式授予土千总职。当清廷成功确立了对全国的统治后，湘西土家族苗族自治州地区的永顺县和保靖县两个土司也被纳入到了新的中央王朝的统一管理之下，这个过程就是著名的“改土归流”。在改土归流之前，湘西地区的土司，特别是永顺宣慰司和保靖宣慰司，在他们的统治区域内享有很多特权。永顺宣慰司的地位最高，其下设有三个知州，知州下面再设有旗，这些旗长都是土司的亲戚，按照血缘关系组织起来。保靖宣慰司在明代时则管辖着芦荻、杜望、宋沱、乌引和自涯五个洞的土苗人民，每个洞都有自己的寨长。此外，这些土司之间也存在亲属关系，如永顺宣慰司和保靖宣慰司的彭氏，都是从共同的父系祖先彭士愁那里分化出来的。他们在自己的统治区域内拥有军政大权，形成了相对独立的权力体系。

随着明朝国力势衰，东吁王朝日渐强大，明属三宣六慰土司纷纷归附东吁王朝。大体至清代对云南省改土归流时，缅甸亦开始对三宣六慰故地改土归流。三宣六慰都是土司，即其长官都由当地部族或政权的首领世袭，内部自治，但经济上要承担朝廷的“征役差发”和“贡赋”，土兵(地方军队)要接受朝廷或上级的调遣。

因中华人民共和国成立之前，德宏傣族景颇族自治州地区由十个土司分别统治。这些土司的形成，起源于元朝，完备于明朝，清袭明制，民国时期虽推行了“改土归流”政策，但土司制度仍然延续。南甸宣抚司署，坐落在梁河县城遮岛镇，其建筑群按汉式衙署式布置，由一进四堂五院和南北厢房、10个旁院落、24个花园及戏楼、胭脂楼等共47幢149间房屋组成，占地面积10625平方米，是典型的古代宫殿式建筑，按土司衙门等级分为公堂、会客厅、议事厅、正堂、后花园，五进四院，逐级升高。宣抚使是封建时代中央政权在边疆设置的统治政权机构，分宣慰司、宣抚司、安抚司三等。南甸宣抚司署已成为全国重点文物保护单位，并被计划打造成为“中国土司制度陈列专馆”。国家文物主管部门遵循“有效保护、合理利用、加强管理”的文物保护方针，加强管理和修复工作，让土司制度的活化石永久传于后人。

元朝在初期设置了17个宣慰司，随后在孛儿只斤·图帖睦尔至顺二年（1331年）增设了云南等处行中书省的八百等处宣慰司都元帅府，而在顺帝至正二年（1342年）又撤销了云南行省的蒙庆宣慰司都元帅府，并将其并入八百等处宣慰司都元帅府。此外，元朝还在湖广行省的播州区（今遵义地区）设置了“沿边溪洞宣慰使司”。到了元顺帝至正三年（1343年），又增设了永昌等处宣慰司，至此元朝共有19个宣慰司。这些宣慰司可以分为两种类型：普通宣慰司和边疆型宣慰司。普通宣慰司主要设置在内地行省，负责行省与郡县之间的政令传达和事务转承，共设有六道，分别位于山东东西道、河东山西道、淮东道、浙东道、荆湖北道和湖南道。这些宣慰司在元朝中后期，由于内地战事稀少，其职能主要限于行政转承，不再兼任军事职衔。

而边疆型宣慰司则主要设置在边疆地区，特别是南部沿海和西南边疆。这类宣慰司除了具有普通宣慰司的职能外，还兼具很强的军事职能。在元朝的19个宣慰司中，边疆型宣慰司共有14个，其中12个设置在元朝的南部沿海和西南边疆地区。沿海边疆宣慰司有3个，分别管控着元朝的整个东南和南部沿海地区；而西南边疆则成为元朝宣慰司设置最集中的区域，共有9个宣慰司，且均具有军事职能。这些西南边疆的宣慰司，如大理金齿等处宣慰使司都元帅府、永昌等处宣慰司都元帅府等，不仅负责边疆地区的军民事务，还兼任都元帅府或管军万户府，负责管辖边疆地区的军事事务。

从地缘基础的角度审视，元朝中后期的宣慰司设置明显向西南边疆和南部沿海地区转移，这一趋势凸显了边疆演化的特征。进一步的地域分析揭示出元朝中后期西南边疆宣慰司设置的两大地域特点。首先，这些宣慰司多位于唐宋王朝曾经的西南边疆羁縻统治区域。这些地区曾是唐宋王朝的边陲地带，尽管在元代统一中国西南地区后，它们已纳入元朝版图的内部，但在元朝的视野中，这些区域依然被视为边陲地带。这些地区复杂的地形和多样的民族构成，使得元朝在改变唐宋以来的羁縻统治为直接治理的同时，也加强了军事管控。因此，元朝在这一区域设置了如八番顺元等处宣慰使司都元帅府、曲靖等路宣慰司军民万户府等多个宣慰司，它们分布于湖广行省和云南等处行中书省，既体现了元朝对这些地区的直接治理，也彰显了其边疆性质。

其次，元朝还在西南边疆与域外国家接壤的疆域开拓前沿地带设置了宣慰司。这些宣慰司如大理金齿等处宣慰使司都元帅府、蒙庆等处宣慰使司都元帅府等，它们位于云南行省与缅国、泰国等国接壤的边境地区，以及广西壮族自治区两江道宣慰使司都元帅府位于广西与安南国接壤的边境地区。这些宣慰司不仅具有鲜明的边陲性，更承担着镇守边境和开疆拓土的重要职责。

在官员派遣方面，内地的六道普通宣慰司的配置是这样的：每个宣慰司有三名宣慰使，他们的品级是从二品；还有一名同知，品级是从三品；一名副使，品级是正四品；以及一名经历，品级是从六品。在西南边疆地区的宣慰使司都元帅府，这里的宣慰使司品级也是从二品，但每个宣慰司有三名宣慰使，并且他们都额外加封了“都元帅”或“管军万户”等军事头衔。此外，同知、副使、经历等僚属的配置也比内地的普通宣慰司多出一名。

明代宣慰、宣抚司的官员设置，各宣慰使司设有正官宣慰使一员、同知一员、副使一员、佥事一员；首领官则包括经历一员、都事一员。各宣抚司同样设有正官宣抚使一员、同知一员、副使一员、佥事一员；首领官则有经历一员、知事一员。宣慰使司中，宣慰使为从三品，同知为正四品，副使为从四品，佥事为正五品。宣抚司中，宣抚使为从四品，同知为正五品，副使为从五品，佥事为正六品。

宣慰使、宣抚使作为长官，负责该地军民之事；同知、副使、佥事则为佐贰官，即副职；经历、都事、知事则为首领官，主管衙门文案等事宜。由长官、佐贰官、首领官构成的宣慰、宣抚司衙门管理序列，各自履行着不同的职能。虽然明代宣慰、宣抚使明确为土官之职，但朝廷还会任命佐贰官来协助管理，这些佐贰官如同知、副使、佥事等，有很大一部分是朝廷任命的流官。首领官中的经历负责管理出纳文移，即文书的办理，知事则协助之；都事则主要负责收发文书、稽查纠失和监印等事务。这些首领官也是土流参用，即既有土官也有流官。

宣慰、宣抚司的长官多为少数民族首领，一般由兵部管理承袭和任命之事；而佐贰官、首领官则属于文职官序列，由吏部选用。由于是土官衙门，即便是佐贰官、首领官是文职官序列，也需要会同兵部共同选用。与元代相比，明代宣慰、宣抚司的机构设置更加明朗化，不再附加元帅、将军、管理兵马等名衔。元代宣慰、宣抚司长官是土流参用，但以流官为主；明代则明确为土职、土官，但在佐贰官、首领官、教职序列中采取土流参用，且在实际政务运作过程中，流官往往发挥主导作用。

佐贰官、首领官必须听命于长官；但朱元璋最初的制度设计是以正佐相互监督为基础的，要求“待首领官若今之参谋”。按照政务流程，长官将应办的政务与佐贰官、首领官等商议妥当后，再由首领官、佐贰官、长官的顺序逐次签字确认，最后下发执行，整个政务流程才算完成。因此，佐贰官、首领官在土官衙门所发挥的作用不容小觑，此前研究土官或土司制度者对此多有忽略。这些流官作为朝廷派遣的官员，是明王朝在少数民族地区的代表，因此各宣慰、宣抚长官并不敢轻视他们。另外，由于各宣慰、宣抚长官多为少数民族头目或酋长，并不通晓汉语和汉字，因此这些朝廷派来的流官自然而然地担任了执笔文书的职能，随时将这些土官的一举一动上报给朝廷。

在元朝时期，湖广行省设立了宣慰司都元帅府—安抚司—蛮夷官体系。这个体系中，有两个重要的宣慰司：“沿边溪洞宣慰司”和“八番顺元宣慰司”。元代在湖广境内共设立了十五个安抚司。这些安抚司包括庆远南丹溪洞等处军民安抚司、罗番遏蛮军安抚司、程番武盛军安抚司等等，它们分别由八番顺元宣慰司都元帅府和沿边溪洞宣慰司进行管辖。安抚司在元代是一个特殊的政区，它主要设置在溪洞民族地区。这些安抚司直接统领着大量的“蛮夷官”或蛮夷长官，这些官员都是由归附的溪洞蛮夷群落中选拔出来的。

以“沿边溪洞宣慰司”为例，它在南宋的播州、珍州和绍庆府地域范围内招讨溪洞群落，并使他们归附。归附后，“沿边溪洞宣慰司”设立了播州军民安抚司和新添葛蛮安抚司两个安抚司，并在这些安抚司下任命了以归附的溪洞蛮夷群落为基础的蛮夷官或蛮夷长官。在元朝初期，“沿边溪洞宣慰司”下只有36个蛮夷官，但随着归附的溪洞群落不断增加，到了元朝末期，蛮夷官的数量已经增加到了164个。这充分说明了“沿边溪洞宣慰司”的主要职责就是招讨溪洞蛮夷，并随着归附的群落增多，其领属的安抚司及下属的蛮夷官数量也在不断增加。

在元朝时期，宣慰司都元帅府—安抚司—蛮夷官这一管理体系在八番顺元宣慰司的辖区内表现得尤为突出。由于八番地区（现今的贵州中部）番族众多，元朝特意在这里设立了安抚司来管理。这些安抚司都归八番顺元宣慰所都元帅府统一指挥。元朝对八番地区的十大部落进行了招抚，使他们归附，并据此设立了十个安抚司，如罗番遏蛮军安抚司、程番武盛军安抚司等。这些安抚司下面又管理着三百个蛮夷官或蛮夷长官，他们负责处理当地的具体事务。

元朝在八番地区已经形成了一个层级清晰、管理有序的特殊管理体制。宣慰司作为最高管理机构，负责统筹协调；安抚司则作为中间层级，负责具体的管理和执行；而蛮夷官则作为基层管理者，负责处理当地的各种事务。

在元朝时期，湖广行省左右两江宣慰司都元帅府的分治体系逐渐形成。至元十四年夏天，宋朝的特磨道将军农士贵、安平州知州李维屏、来钦州市知州岑从毅等人，带领着他们管辖的一百四十七个州县和溪洞，以及二十五万六千户人口归附了元朝，这样，广西壮族自治区西部的溪洞蛮夷地区基本上都归附了元朝。

在元至元十三年，元朝设立了邕州安抚司，到了至元十六年，这个安抚司被改为邕州路总管府，并兼任左右两江溪洞镇抚，同时负责管辖广西西部地区。然而，由于邕州路总管府兼左右两江溪洞镇抚的军政层级相对较低，它并不足以有效地镇抚广西西部沿边的溪洞蛮夷地区。因此，在至元二十一年，邕州、宾州的民众黄大成等人发动了反叛。湖南宣慰使撒里蛮率领军队平定了这次反叛。

到了至元二十八年（1291年）五月，元朝设立了左右两江宣慰司都元帅府，这个机构成为了广西西部沿边溪洞地区的最高军政统治机构。后来，在成宗元贞元年（1295年），元朝对地方官员进行了精简和调整，派遣使者与各省官员一起对边远地区的六品以下官员进行迁调。在这个过程中，左右两江宣慰司都元帅府和宣抚司被合并为广西壮族自治区两江道宣慰司都元帅府，治所设在静江路（今天的广西桂林市）。这次合并后，形成了左、右江各有中心的分治体系。

元代时期，云南行省的行政区划体制与内地的其他行省大致相同，采用了行省—路府—州—县的多层级政区制度。云南行省下辖三十七路、二府（包括三个属府）和五十四属州、四十七属县，此外还有一些甸寨军民等府并未计入此列。在云南行省中，除了腹里地区由“云南诸路道肃政廉访司”进行管辖外，其他地区都受到宣慰司的军政管控。云南行省的宣慰司并不作为行政区划单位，而是具有特定片区的军政统筹管控权。因此，云南行省的各路、府、州、县由行省按照层级进行行政管理，而各宣慰司则更侧重于军事管控。

如果某路设置了宣慰司，那么该路就会明确在军政上归属于哪个宣慰司。例如，普定路隶属于曲靖宣慰司，邛部州则划归罗罗斯宣慰司管辖，柏兴府同样隶属于罗罗斯宣慰司等等。在记载宣慰司时，则会明确其所领属的路、府、州政区。例如，大理金齿等处宣慰司都元帅府就下辖一个司、一个县、两个府和五个州，其中府又领有一个县，州则领有两个县等等。这些记载都表明，云南行省拥有完整的行政区划体系，而宣慰司都元帅府或管军万户府的主要职能则在于军事镇戍控制。

在明代，恩威并施的前提下，朱元璋对于如何管理蛮夷地区有着明确的原则。如果各古彝族自己挑起事端，相互仇杀，那么在不同的地区会采取不同的策略：在两广地区（即广东、广西），会采取剿灭的方法；而在云贵高原地区（即云南省、贵州），则更倾向于安抚的策略。但无论是哪种方法，最终的目的都是要让夷族停止争斗，安心从事生产。如果夷族真的结党作乱，抢劫城池监狱，杀害大量民众，那么才会允许请求大军进行征讨。

宣慰司和宣抚司是明朝在少数民族地区实行的特殊管理制度，它们虽然与内地主流地区的制度有所不同，但仍然遵循着当时中央与地方的管理关系。明朝考虑到这些地区的特殊情况，采取了因俗而治的策略，即任用当地的土官来管理，实现“以夷制夷”。在这种制度下，宣慰司和宣抚司都是军政合一的地方机构，它们在自己的领地内有很大的权力。在行政方面，它们要向所在的布政使司和都指挥使司负责；在军事方面，它们都拥有训练有素的土兵。这些土兵不仅负责保护本地的安全，还能听从朝廷的调遣，到其他地方进行作战。

宣慰司在行政上隶属于布政司，是下一级的地方行政机构；同时，在军事上它又和都指挥使司下的卫大致相当，可以看作是一级地方军政机构。它的地位大致和府或者卫相当。但是，从官员的品级上来看，宣慰使的品级是从三品，这比府的最高长官知府（正四品）要高，但又低于卫指挥（正三品）。在元代，宣慰司和宣抚司里也有不少土人（即当地少数民族）担任官员，但那时候的级别其实没太大意义。可是到了明代，宣慰司和宣抚司正式成为了设立在少数民族地区的土官机构，这时候级别的意义就变得重大了。明朝有意提高了土官的品级，这显示出朝廷对土官的优待和尊重，是给他们的一种恩惠。但同时，朝廷也加强对他们的管理，这是威严的体现。这种既给恩惠又施威严的做法，就是恩威并济的政策。

虽然宣慰司的品级要比宣抚司高，但它们之间并不是直接的上下级领导关系。在行政方面，宣慰司和宣抚司都是直接隶属于当地的最高行政机构——布政使司的，它们之间并没有相互统属的关系。而在军事方面，宣慰司是直接接受当地的最高军事机构——都指挥使司或者行都指挥使司的管辖的。相比之下，宣抚司则是隶属于都指挥使司下一级的军事机构——卫，是间接地接受都指挥使司的领导的。宣慰司在军事上的自主权力要比宣抚司大得多，受到的钳制也相对较少。宣慰司通常被设置在那些实力比较强大的土司地区，或者是相对偏远的区域。这样的布局，显示出明王朝想要通过拉拢和安抚这些强大势力来稳定边疆。对于那些控制力较弱的地区，明王朝会设置宣慰司来拉拢和安抚；而对于那些控制力较强的地区，则会更多地设置宣抚司来加强管理和钳制。

明朝在少数民族地区设立了宣慰司、宣抚司等土司机构，并且让少数民族部落的首领或者酋长担任这些机构的最高长官。这种做法的主要理念就是恩威并济，具体实施时则是采取了“以夷制夷”的策略。“以夷制夷”这个策略有两层意思。第一层是因为少数民族地区的人们“蛮性未驯”，而派去的流官（即中央政府派遣的官员）又“不谙其俗”，不熟悉当地的风俗习惯，所以任用当地的土酋（即土著首领）为官，可以确保对土著居民的治理，维护边境的稳定。第二层意思是利用和周旋于少数民族各部落之间的复杂关系和矛盾斗争，通过让他们相互争斗来不断削弱土司的实力，这样朝廷就可以“鹬蚌相争，渔翁得利”，确保在少数民族地区的统治地位。

这种“以夷制夷”的治理策略，实际上是尊重了少数民族的风俗习惯，让当地人自己管理自己，也就是因俗而治。这种制度设计跟以前的羁縻制度有所不同，它的目的不仅仅是保证朝廷和少数民族地区“相安无事”，还要把少数民族地区纳入到高度中央集权体系的监管之下，建立一种由朝廷控制的因俗而治制度。

为了实现这个目的，明朝采取了两个主要的手段。第一个是流官参治。在元代，土流并治（即土著官员和流官共同治理）就已经是少数民族治理的常态，但对土官参治没有固定的限制，从县级政权到行省，都可以任用少数民族为官。到了明代，对土官的级别做了明确的限制，他们不能担任该地区最高级的行政和军事长官。明朝在少数民族地区专门建立了土府州县、土司和卫所等机构，由土官担任长官。在这些土官机构中，明朝往往会安置流官作为辅佐，他们的名义是佐贰官或首领官，虽然品级低下，职能也仅限于管理土司内部事务，比如掌管文书或者负责礼仪教化，但宣慰司、宣抚司等土司机构并不敢轻视他们。一方面，这些土司长官崇尚儒教，对这些深谙儒家文化的流官非常敬重；另一方面，这些流官是朝廷命官，虽然没有实权，但代表朝廷监视地方的一举一动，随时向中央汇报土司的行踪，对他们的行为也起到一定的监督和制约作用。

第二个是行省兼管。明朝为了加强中央集权，取消了行省制度，建立了承宣布政使司、都指挥使司、提刑按察使司，分别负责地方的行政、军事和监察职能。到了明代中叶以后，又设立了总督、巡抚，他们凌驾于三司之上，巡抚负责一省的军事、行政、财政、司法、监察等事务，总督则负责调度兵马，也兼理两江总督，对都指挥使司以下的军事机构有一定的军法处置权。明朝从行政、军事、监管三方面对行省权力进行了分割，又设督抚加以严格监管，形成了督抚三司制的地方管理模式。而少数民族地区也在这种层层监管体系之内。宣慰司、宣抚司等作为明朝在少数民族地区设立的自治机构，虽然有一定的自主权，但其行政、军事和司法又处于该地区三司及后来督抚、镇守总兵的严格监管之下，这样就实现了对土司的有效管理。

再次，我们来说说朝廷对土司的管制。土司制度其实是明王朝和少数民族部落首领或酋长之间利益博弈的结果。因为明王朝大军压境，少数民族地区为了不受战火侵扰，纷纷归附了明朝。这些少数民族首领接受了明王朝的统治，而明王朝则通过恩赐来笼络他们，同时努力实现有效管理，以确保地区的稳定。这可以说是一种双赢的策略。为了治理这些地区，明王朝赋予土司一些权利，但也明确规定了他们的义务。从品级到禄米，从朝贡到参与地方事务，土司们都必须接受朝廷的管制。此外，宣慰司、宣抚司的长官在袭替（即职位继承）时，必须经过朝廷的任命。虽然这种任命大多数情况下只是形式上的，并不能改变宣慰、宣抚长官的人选，但朝廷的认可却决定了这些土司官员是否具有“合法性”。这在一定程度上也是朝廷在土司地区影响力和控制力的体现。

宣慰司、宣抚司官员的袭替，必须符合朝廷规定的继承顺序。如果通过兵变或者入侵来获取首领地位，那么这种行为并不能获得朝廷的认可。在朝廷或者都指挥使司的调节下，这样的首领不仅会被剥夺头衔，还要归还侵占的土地。比如永乐年间，缅甸宣慰使那罗塔趁孟养宣慰使刀木旦与夏里争斗时，袭击并杀害了刀木旦及其长子，占领了孟养宣慰司的领地。明王朝得知后下旨命张洪等人去谴责那罗塔，那罗塔害怕了，归还了侵占的土地，并派人到朝廷谢罪。到了嘉靖年间，因为云南省地区各土司之间屡次发生杀戮事件，朝廷规定：凡是土司去世，其子孙到朝廷礼部告知并要求继承职位时，如果朝廷查证发现该土司家族有借仇杀之事，就会停止其继承职位的资格。因此，这种朝廷任命的程序，在一定程度上约束了宣慰司、宣抚司官员的行为。

另外，宣慰司、宣抚司等机构还需要随时服从朝廷的征调，并且定期对朝廷进行朝觐和纳贡。这些土司所率领的土兵也要听从朝廷的调拨。比如嘉靖三十四年（1555年）四月，倭寇侵扰了江北的淮安市、扬州市等地，其中一部分倭寇还分兵侵扰了常熟市、江阴的村镇。当时，兵备道任环督率保靖的土兵以及知县王秩统领的三千兵马，攻击倭寇的巢穴，并最终将其攻破。宣慰司、宣抚司的土兵虽然不属于朝廷的正规军备，但在特殊情况下，朝廷可以调动他们。而且，一些宣慰、宣抚司也常常会主动请缨，以表示对朝廷的忠诚。比如天启元年（1621年），永宁宣抚使奢崇明和他的儿子奢寅反叛，杀害了巡抚并占据了重庆市。这时，石砫宣抚使秦良玉就主动派土兵支援明军，与平茶、酉阳、石砫三个土司合力围攻重庆，最终奢崇明兵败逃走，重庆得以收复。

除了服从朝廷的征调外，宣慰司、宣抚司等机构还需要定期向朝廷纳贡和觐见。他们要向明廷进贡一定数量的马匹、粮食、茶叶、金银器等物品，同时还要遵守明廷制定的觐见礼仪，不得越制。如果未能如期、如数朝贡，就会受到惩罚。由于中国西南地区和西北土地贫瘠，又常年战乱，所以粮食经常不能定期交付。而且路途遥远，又多险阻，所贡的马匹很多还没到京城，就在途中大半病死，这也给土司们带来了沉重的负担。

宣慰司的设置是明王朝在少数民族地区实行的一种特殊制度。他们任用土官，因俗而治，授予土官很大的权力，这有一定的民族自治色彩。但宣慰司、宣抚司也是明王朝高度集权的产物，在中央与地方的关系体系中，与其他行政区划一样，也受到层层制约。所以，宣慰司、宣抚司在实际上只是明王朝的特别行政区划，虽然实行特别管理，但并不是独立的政权。可以说，宣慰司、宣抚司的设置是因俗而治，可以引申为民族自治，但并不能脱离明王朝的管理体制。

西南边疆宣慰司长官均兼都元帅或管军万户军事职衔，有突出的军事职能，负责对西南边疆少数民族进行军事招讨和管控，是西南边疆的军政管控机构。西南边疆宣慰司之下，元朝建构起符合西南边疆少数民族社会经济发展的多种管理模式。西南边疆宣慰司不仅负责守卫边疆的军事任务，还肩负着开拓疆土的重任。他们一边进行军事防御，同时开展屯田活动，还设立了驿站来确保交通顺畅；另一边，他们积极向外扩张疆土，参与对外征战，为元代西南边疆的稳定和繁荣发展做出了巨大贡献。

明王朝在元代所建立的多民族大一统国家的基础上，为了加强对西南少数民族地区的统治，采取了一系列适应该地区具体情况的措施。这些措施包括设置包括设置布政、都指挥、按察三司等行政与军事机构；建立和健全土司制度，以推动大规模的汉族移民垦殖以及实施改土归流政策。这些举措不仅促进了西南各少数民族内部政治、经济、文化的发展，还使西南地区更加稳固地统一在中国的版图之内。